La gobernanza de las personas jurídicas ecológicas: el caso del mar menor y su cuenca.

La Ley 19/2022, de 30 de septiembre, de reconocimiento de personalidad jurídica y derechos a la laguna costera del Mar Menor y su cuenca, en la Región de Murcia, ha supuesto un hito legislativo^[1] y democrático^[2]. También ha cristalizado un giro ecocéntrico “moderado” en nuestro ordenamiento - en palabras del Tribunal Constitucional (STC 142/2024, de 20 de noviembre) –, propuesto desde el movimiento internacional de los derechos de la Naturaleza, que está creciendo exponencialmente en todo el planeta en los últimos quince años^[3].  

El reconocimiento legislativo de derechos a un ecosistema lagunar, por su valor ecológico intrínseco, pionero en Europa, fue acompañado de determinadas garantías de aplicación basadas en la “democracia ambiental” y el Convenio de Aarhus. En torno a dichas garantías y al modelo de gobernanza autónoma para la toma de decisiones de esta persona jurídica ecológica, y dejando a un lado aspectos relacionados con el acceso a la justicia, surgen diversos desafíos para la eficacia de la norma y la restauración del ecosistema degradado.

En esta contribución pretendo ofrecer una visión desde el proceso de gestación de la Tutoría, como miembro promotor de la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que se inició en octubre de 2020 y como miembro del Comité de Representantes de la Tutoría creada en el artículo 3 de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre y plantear los retos que la nueva persona jurídica “laguna del Mar Menor y su cuenca” tiene por delante.

Debe recordarse que la ILP, fruto de la transferencia realizada por parte de la Universidad de Murcia a la sociedad civil, partió, como fue expresado en la Exposición de Motivos de la que terminó siendo Ley 19/2022, no solo del colapso ecológico que sufre la laguna costera murciana, sino de la “insuficiencia del sistema jurídico previo de protección”. La insuficiencia de este sistema se ha producido, fundamentalmente por dos factores: la tolerancia de las autoridades competentes a actividades económicas agrícolas y ganaderas contaminantes en la cuenca vertiente al Mar Menor (véanse los casos Topillos instruidos en los Juzgados Penales de Murcia, Cartagena y San Javier merced a la denuncia en 2017 de la Fiscalía de Medio Ambiente y Urbanismo, y el informe de 2022 de la Comisión de Peticiones del Parlamento europeo tras la petición realizada por colectivos ciudadanos^[4]), así como por el fracaso democrático en la gestión integrada de los espacios naturales asociados a la laguna costera. El respaldo social a la ILP vino pues motivado por un deseo de incrementar los cauces participativos en la gestión del Mar Menor como espacio natural.

Tras su reconocimiento como persona jurídica, el respaldo de la Sentencia del Tribunal Constitucional citada y la aprobación del Reglamento sobre el régimen de organización y funcionamiento de los órganos de representación y funcionamiento de la laguna del Mar Menor y su cuenca, mediante Real Decreto 90/2025, de 11 de febrero, en los últimos meses se ha iniciado el proceso de constitución de la Tutoría, diseñada en el artículo 3 de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre^[5], fruto de la inspiración que la Sentencia de la Corte Constitucional colombiana sobre el río Atrato^[6] produjo en Teresa Vicente, profesora de Filosofía del Derecho de la Universidad de Murcia que lideró el movimiento ciudadano en torno al reconocimiento de derechos al Mar Menor y su cuenca.

Transcurridos tres años desde la declaración de la primera persona jurídica ecológica de Europa, el pasado 29 de mayo de 2025, en el Salón de Grados de la Facultad de Derecho de la Universidad de Murcia y ante Notaria, se constituyó la Tutoría de la laguna del Mar Menor y su cuenca – cuyas funciones aparecen descritas en el artículo 2.4 del Real Decreto 90/2025^[7] - , y el nombramiento y aceptación del cargo de los integrantes de los tres Comités que la componen: el de Representantes, el de Seguimiento – los guardianes y guardianas - y el Científico. Ese mismo día también se procedió a la elección del gerente del Mar Menor, previsto en el art.2.6 del Real Decreto 90/2025 y brazo ejecutor de las decisiones de la Tutoría.

Previamente, la Comisión Promotora de la ILP - formada en octubre de 2022 por ocho ciudadanos -, y siguiendo el régimen transitorio establecido en el Real Decreto 90/2025, de 11 de febrero, impulsó los trámites de selección de los miembros de los diferentes Comités de la Tutoría^[8].

Siete de los miembros de la Comisión Promotora han pasado automáticamente a formar parte del sector ciudadano del Comité de Representantes, y los tres representantes de la Administración estatal y los tres de la Administración autonómica, fueron elegidos por dichas Administraciones. Por la Administración estatal, fueron nombrados representantes la responsable de la Oficina Técnica del Mar Menor^[9], el Jefe de la Demarcación de Costas en Murcia y un alto funcionario de la Confederación Hidrográfica del Segura. Por la Administración autonómica, fueron nombrados como representantes, la vicesecretaria de la Consejería de Medio Ambiente, Universidades, Investigación y Mar Menor, un funcionario de dicha Consejería y una funcionaria de la Dirección General del Mar Menor. De la Comisión de Representantes fue elegida la profesora Teresa Vicente como presidenta.

En cuanto al Comité de Seguimiento, el 29 de mayo de 2025 fueron nombrados los representantes – alcaldes, concejales o técnicos – de los Ayuntamientos ribereños (Cartagena, Los Alcázares, San Javier, San Pedro del Pinatar, Fuente Álamo, La Unión, Murcia y Torre Pacheco), y de cada uno de los sectores afectados, en una tríada diferenciada por el art. 7 del Reglamento (sectores sociales, económicos y medioambientales). Cada uno de los sectores – once en total^[10] - había elegido previamente un miembro y un suplente que cumplían el requisito de trayectoria previa en la defensa del Mar Menor y su cuenca, establecido en el artículo 3.3.2º de la Ley 19/2022, de 30 de noviembre. En este Comité fue elegido presidente el alcalde Los Alcázares, Mario Pérez Cervera^[11].

El nombramiento del Comité Científico fue a propuesta de las Universidades de la Región de Murcia y de la provincia de Alicante, así como desde centros de investigación como el Instituto Superior de Oceanografía, el Consejo Superior de Investigaciones Científicas y la Sociedad Ibérica de Ecología, y se produjo también el mismo día, nombrándose presidente al Catedrático de Ecología de la Universidad de Murcia, Miguel Ángel Esteve Selma.

Los tres tutores tomarán las decisiones en la Tutoría, tras el previo debate en sus respectivos Comités (art. 2.5 del Real Decreto 90/2025).

Las primeras tareas llevadas a cabo por los diferentes Comités han sido la propuesta de reglamentos internos de funcionamiento y la emisión por parte del Comité Científico el 1 de agosto de 2025 de un informe del estado de la laguna del Mar Menor - a petición de los otros dos Comités -, que alertó de una situación crítica del ecosistema debido al incremento de las temperaturas y pidió a las autoridades competentes un intercalibrado y normalización de las fuentes de información provenientes de diversos equipos de investigación financiados públicamente y una protocolización de sistemas de alerta temprana.

Entre los mandatos al gerente del Mar Menor se encuentran el encargo del acta notarial de la constitución de la Tutoría del 29 de mayo de 2025, la obtención de un número de identificación fiscal para la persona jurídica ecológica y la apertura de una cuenta bancaria para los recursos económicos destinados a sostener y financiar la laguna del Mar Menor y su cuenca (art. 4 del Real Decreto 90/2025).

Los interrogantes y retos más importantes que, a mi juicio, plantea un sistema de gobernanza como el diseñado en la Ley 19/2022 y en su Reglamento, serían los siguientes:

1.      Desentrañar la voluntad del legislador en relación con la naturaleza de la persona jurídica ecológica creada por cuanto tiene un régimen mixto de funcionamiento.

2.      Generar un clima de respeto, diálogo y debate sobre las propuestas para la defensa del Mar Menor y su tutela en cada uno de los Comités a través de dinámicas participativas.

3.      Asegurar la eficacia a corto plazo del impulso de medidas propuestas por la Tutoría, normativas o de actuación, y sus efectos frente a administraciones integrantes de los Comités.

4.      Aclarar la oportunidad de intervención o emprendimiento por la Tutoría de acciones administrativas y judiciales en defensa de los derechos del Mar Menor y papel que puede realizar aquélla como entidad de asesoramiento previo a acciones judiciales por parte de personas a través del artículo 6 de la Ley 19/2022.

5.      Coordinar las decisiones de la Tutoría con el Marco de Actuaciones Prioritarias puesto en marcha por el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico a través de la Oficina Técnica del Mar Menor y con el Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación, aprobado en octubre de 2019.

6.      Establecer relaciones con otras entidades representativas en la gestión del Mar Menor como el Consejo del Mar Menor, creado por el art. 7 de la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor y con la Junta Rectora del Parque Regional de las Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar.

7.      Imaginar una planificación u hoja de ruta para las labores de la Tutoría con el fin de conseguir a medio plazo frenar la eutrofización de la laguna e invertir la tendencia hacia una recuperación del ecosistema y, a largo plazo, la estabilización de una persona jurídica que aúne todos los intereses en juego y, mediante procesos de participación y mediación, encuentre una solución sostenible y duradera al reto de la gestión de la laguna y su cuenca.

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^[1] https://www.chemins-publics.org/articles/the-first-case-recognizing-the-rights-of-nature-in-europe-the-spanish-parliaments-brave-step-towards-ecocentrism

^[2]https://democraties.media/mar-menor-un-tournant-en-europe/

^[3] https://ecojurisprudence.org/

^[4] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/PETI/CR/2022/10-24/1262270ES.pdf

^[5] 1. La representación y gobernanza de la laguna del Mar Menor y de su cuenca, se concreta en tres figuras: Un Comité de Representantes, compuesto por representantes de las Administraciones Públicas que intervienen en este ámbito y de la ciudadanía de los municipios ribereños; una Comisión de Seguimiento (los guardianes o guardianas de la Laguna del Mar Menor); y un Comité Científico, del que formará parte una comisión independiente de científicos y expertos, las universidades y los centros de investigación.

Los tres órganos referidos, Comité de Representantes, Comisión de Seguimiento y Comité Científico, formarán la Tutoría del Mar Menor.

2. El Comité de Representantes estará formado por trece miembros, tres por la Administración General del Estado, tres por la Comunidad Autónoma y siete por la ciudadanía, que inicialmente serán los miembros del Grupo Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular. El Comité de Representantes tiene entre sus funciones la de propuesta de actuaciones de protección, conservación, mantenimiento y restauración de la laguna, y también la de vigilancia y control del cumplimiento de los derechos de la laguna y su cuenca; a partir de las aportaciones de la Comisión de Seguimiento y del Comité Científico.

3. La Comisión de Seguimiento (guardianes y guardianas) estará formada por una persona titular y una suplente en representación de cada uno de los municipios ribereños o de cuenca (Cartagena, Los Alcázares, San Javier, San Pedro del Pinatar, Fuente Álamo, La Unión, Murcia y Torre Pacheco) designada por los respectivos Ayuntamientos, que serán renovadas tras cada período de elecciones municipales. Así como por una persona titular y una suplente en representación de cada uno de los siguientes sectores económicos, sociales y de defensa medioambiental: asociaciones empresariales, sindicales, vecinales, de pesca, agrarias, ganaderas –con representación de la agricultura y ganadería ecológica y/o tradicional–, de defensa medioambiental, de lucha por la igualdad de género y juveniles.

Estas personas, que deberán tener una trayectoria previa en la defensa del ecosistema del Mar Menor, serán designadas por acuerdo de las organizaciones más representativas de cada uno de los mencionados sectores, bajo la convocatoria y supervisión de la Comisión Promotora, y para un período renovable de cuatro años. La Comisión de Seguimiento se constituirá en un tiempo no superior a tres meses tras la publicación de la presente ley.

La Comisión de Seguimiento tiene entre sus actividades propias la difusión de información sobre la presente ley, el seguimiento y control del respeto a los derechos de la laguna y su cuenca, y la información periódica sobre el cumplimiento de esta ley, teniendo en cuenta los indicadores definidos por el Comité Científico para analizar el estado ecológico del Mar Menor en sus informes.

4. El Comité Científico estará formado por científicos y expertos independientes especializados en el estudio del Mar Menor, propuestos por las Universidades de Murcia y Alicante, por el Instituto Español de Oceanografía (Centro Oceanográfico de Murcia), por la Sociedad Ibérica de Ecología y por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, para un periodo de cuatro años renovable.

La independencia del Comité Científico la garantizarán dos condiciones de sus miembros: reconocido prestigio científico y no remuneración.

El Comité científico tendrá entre sus funciones la de asesoramiento al Comité de Representantes y la Comisión de Seguimiento, e identificación de indicadores sobre el estado ecológico del ecosistema, sus riesgos y las medidas adecuadas de restauración, que comunicará a la Comisión de Seguimiento.

^[6] https://atrato.centrosiembra.org/

^[7] Corresponden a la Tutoría las siguientes funciones:

a) La representación legal de la laguna del Mar Menor y su cuenca ante toda clase de personas, autoridades y entidades públicas o privadas.

b) La contratación de bienes o servicios y personas trabajadoras, así como la percepción de cobros o el abono de pagos efectuados para el desarrollo de su actividad. A tales efectos, solicitará el número de identificación fiscal a nombre de «La laguna del Mar Menor y su cuenca» de conformidad con lo establecido por el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio.

c) La aprobación anual del estado de cuentas, el presupuesto y el plan de trabajo en relación con la defensa de los derechos de la laguna del Mar Menor y su cuenca.

d) Establecer los mecanismos y procedimientos de coordinación interna de los tres órganos que la integran.

^[8] https://pactoporelmarmenor.blogspot.com/p/componentes-de-los-comites-de-la.html

^[9] https://www.miteco.gob.es/es/ministerio/planes-estrategias/mar-menor.html

^[10] Organizaciones empresariales, sindicales, vecinales, pesqueras, agrarias, agrarias representativas de la agricultura ecológica y tradicional, ganaderas, ganaderas representativas de la ganadería ecológica y tradicional, de defensa medioambiental, de lucha por la igualdad de género y juveniles.

^[11] Este alcalde y este municipio se han caracterizado desde 2020 por apoyar la iniciativa de reconocimiento de personalidad jurídica al Mar Menor, y de hecho en su seno se produjo la primera iniciativa legislativa regional, fracasada ante la Asamblea Legislativa de Cartagena.

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