Photographie d'un drapeau européen

« La souveraineté européenne. Du discours politique à une réalité », ouvrage collectif dirigé par François-Vivien Guiot, fournit de précieuses clefs de réflexion sur un sujet délicat, né plutôt sous la forme d’un slogan politique, mais que l’on peut décrypter en termes juridiques.

1°. C’est à un exercice difficile mais combien utile que François-Vivien Guiot a convoqué un bel ensemble d’auteurs. Concrètement, le point de départ était un projet politique pour l’Europe, lancé par Emmanuel Macron en 2017, relayé par Jean-Claude Juncker en 2018 : un plaidoyer pour l’éclosion d’une « souveraineté européenne ». Et la question posée dans l’ouvrage est de savoir si ce projet politique fait sens juridiquement, si on peut l’assortir d’une définition juridique qui contribuerait à en faire une réalité partiellement acquise ou un horizon sensé.

2°. Après que François-Vivien Guiot ait défini le projet à peu près dans ces termes-là, la première partie du livre regroupe des contributions en lien avec la « théorie de la souveraineté ». L’histoire s’y trouve convoquée, avec le papier de Jacques Krinen (La souveraineté avant Bodin : le moment Philippe le Bel, p.30), puis Xavier Bioy décrit la manière dont la souveraineté est habituellement conçue dans le droit français contemporain (La souveraineté en droit français contemporain, p. 47). Deux contributions précisent ensuite la façon dont la question de la souveraineté est conçue dans le droit allemand, et notamment dans la jurisprudence du Tribunal Constitutionnel Fédéral : celle d’Aurore Gaillet (La souveraineté en Allemagne : perspective historique d’un parcours compliqué, p.71) et celle de Frantz Mayer (La souveraineté en Allemagne et la perspective d’une souveraineté européenne, p.89). La partie se clôt par deux études tournant autour du partage des compétences dans les ensembles fédéraux ou para-fédéraux comme l’Union Européenne : celle de Charlotte Denizeau-Lahaye (Fédération et souveraineté : la formation des Etats-Unis d’Amérique, p. 113) et celle d’Hélène Gaudin (Souveraineté partagée et faisceau de compétences, p. 137).

La seconde partie approche la « constitution de la souveraineté » et pose directement la question des rapports entre la souveraineté et l’Union Européenne. Après que Jean-Marc Ferry ait posé la question « Qu’est-ce qu’une souveraineté européenne ? » (p. 163), Pascaline Motsch analyse les effets que la construction européenne a sur les souverainetés des Etats membres (Souveraineté européenne et Etats membres, p.179). Lukas Rass Masson amarre la question de la souveraineté à celle de la citoyenneté (Être européen : la citoyenneté de l’Union, expression d’une souveraineté en action ?, p.211). Les dernières contributions l’abordent sous des angles particuliers : celui de l’analyse des discours politiques et de la légitimité (Gaelle Marti, Souveraineté européenne : réflexions sur les usages d’un discours politique, p.231), celui du droit pénal européen (Stefan Braum, Le droit pénal européen : à partir de la fin de la souveraineté, p. 245), celui du droit fiscal (Fabrice Bin, L’Europe fiscale : impasse de l’harmonisation fiscale ou mutation des instruments juridiques de transfert de la souveraineté fiscale, p. 261), celui de la politique de sécurité et de défense (Didier Blanc, La manifestation de l’idée de « souveraineté européenne » de la politique de sécurité et de défense commune de l’Union Européenne, p. 277).

Denys Simon, conclut l’ouvrage de façon prudente, concédant tout de même qu’ »il est concevable de « changer de paradigme » par rapport à la conception classique, pour reconnaitre l’existence d’une souveraineté partagée reposant sur la délégation par les Etats membres  de « droits souverains » à l’Union Européenne ».

En vérité, à la question de base de savoir si la notion de souveraineté européenne fait juridiquement sens, l’ensemble de l’ouvrage donne bien une réponse nuancée. On peut la synthétiser grossièrement ainsi. Oui, sans doute, il est possible de donner un sens juridique à la notion de souveraineté européenne. Cependant, beaucoup dépend de ce que l’on entend par souveraineté et de l’angle sous lequel on se place. A quoi il faut ajouter : l’Union Européenne n’étant pas un Etat, si elle doit être considérée comme une entité « souveraine », ce n’est pas tout à fait dans le même sens que lorsqu’il s’agit des Etats.

3° Il n’y a pas de doute sur le fait que la difficulté stratégique du sujet tient à la diversité des approches conceptuelles possibles de la souveraineté. L’éventail des contributions le montre bien.

Pour se repérer dans les nuances théoriques, tentons une série de distinctions.

Une première emprunte ce que l’on peut appeler la « vectorielle » de la souveraineté, c’est-à-dire la considération des acteurs autour desquels elle se définit. Elle permet de distinguer la souveraineté externe de la souveraineté interne, clivage dont Jacques Krinen montre l’importance dans la naissance de la théorie.  Mais aussi la souveraineté des Etats de celle des peuples : on y reviendra.

Une deuxième série de clivages possibles est relative à la consistance et à la nature de la souveraineté. Là où une vision formaliste voit le signe de la souveraineté dans « la compétence de la compétence » (cela est rappelé notamment dans le texte de Xavier Bioy), une autre vision, qu’on peut rattacher notamment à Carl Schmitt, y voit une capacité substantielle, le pouvoir de réagir aux crises en imposant sa volonté. Selon une logique voisine, la souveraineté peut être appréhendée comme un titre juridique, un vecteur d’imputation et de légitimité, mais elle se reconnait aussi à la densité des pouvoirs concrets d’action que l’entité peut revendiquer. On peut aussi, comme le fait Jean-Marc Ferry, opposer la souveraineté « positive », qui est capacité d’agir sur le réel social dont l’entité à la charge à la souveraineté « négative », qui est simplement le droit de ne pas être contraint par la force.

Une troisième approche possible aborde la souveraineté sous l’angle de son mode de détermination. Elle peut être affichée et proclamée -dans un texte solennel- ou être construite par défaut dans le travail des juges et des commentateurs : Frantz Mayer signale que la notion n’apparait pas dans la Constitution allemande et que ce sont les juges qui s’efforcent de la cerner.

4°. Les contributeurs de l’ouvrage se situent sur des versants variables de ces diverses distinctions : cela n’a rien que d’assez naturel dans un ouvrage collectif. Le lecteur doit progressivement se fabriquer son propre fil d’Ariane sur le sujet. Personnellement, j’ai tendance à le tisser sur la base de deux idées-piliers.

La première idée-pilier est la suivante. L’Union Européenne n’est pas un Etat -personne ne prétend le contraire-, dès lors, si elle possède quelque chose que l’on peut caractériser comme de la souveraineté, ce n’est pas l’équivalent exact de la souveraineté des Etats : c’est au mieux une partie de celle-ci, ou une version édulcorée. Ce qui manque du côté de l’Union, c’est au moins, sur un plan formel, la « compétence de la compétence » (L’objection est présente dans diverses jurisprudences nationales : sur le cas espagnol, moins connu que l’allemand, voir Antonio Estella de Noriega, A Dissident Voice : the Spanish Constitutional Court Case Law on European Integration, European Public Law, vol.5, Issue 2, June 1999, p. 269) et, sur un plan matériel le droit d’user de la violence pour dénouer les crises.

Mais il faut immédiatement ajouter qu’à l’opposé, l’Union a bien reçu des Etats une part de leurs droits souverains. Elle en a reçu un pouvoir de traiter, un droit de légation, elle intervient dans certains domaines régaliens comme la fiscalité avec un pouvoir qui va jusqu’à l’unification des règles dans certains cas -voir la contribution de Fabrice Bin-, elle s’est vue reconnaitre le pouvoir de définir le droit de vote et d’éligibilité dans les élections qui la concernent, etc…

Le fait qu’elle ait bénéficié du transfert de droits de souveraineté est confirmée par les jurisprudences nationales, notamment par celle du Conseil Constitutionnel français qui a admis que ces transferts concernaient parfois des attributs essentiels de la souveraineté -et exigeaient pour cela une révision de la Constitution- (A titre de comparaison, l’idée selon laquelle, en adoptant la loi sur les Communautés Européennes de 1972, le Parlement anglais a sciemment accepté des limitations de souveraineté est admise dans l’un des jugements de la Chambre des Lords dans l’affaire Factortame : Paul Craig, The Impact of Community Law on Public Law, in Peter Leyland et Terry Woods, Administrative Law Facing the Future : Old Constraints and New Horizons, Blackstone, 1997, p.271)..

Le fait que ces transferts ne concernent de façon évidente que certains attributs de la souveraineté signifie qu’il existe à chaque période un équilibre entre la part transférée et la part conservée, qui se traduit par exemple dans le dernier mot du Parlement national, selon le Tribunal Constitutionnel Fédéral allemand, ainsi que dans la garantie de l’identité constitutionnelle nationale devant laquelle les traités européens s’inclinent aujourd’hui. Ou encore dans le droit qu’ont les Etats membres de se retirer de l’Union, comme le dit la Cour .de Justice dans son arrêt Wightman de 2018 (Emmanuelle Saulnier-Cassia, Le Brexit et la qualification du droit de retrait, RFDA, mai-juin 2020, p.403).

Il faut ajouter deux choses. D’abord, l’exercice de la souveraineté par les Etats membres, l’exercice des compétences retenues à ce titre, est encadré par les exigences de l’Union et doit respecter les principes des traités (Koen Lenaerts, L’encadrement par le droit de l’Union des compétences des Etats membres, in Chemins d’Europe, Mélanges en l’honneur de Jean-Paul Jacqué, Dalloz, 2010, p. 421) .

Ensuite, par essence, les droits souverains transmis à l’Union constituent une souveraineté – ou un segment de souveraineté- partagé(e), entre les Etats et entre les Etats et l’Union. L’idée de souveraineté partagée est devenue assez courante dans les analyses de la globalisation juridique : elle s’y nourrit du constat de l’ampleur des interconnexions entre systèmes. Mais le contexte de l’Union en administre une démonstration très pratique. Des droits de souveraineté y sont à l’évidence exercés en commun, il y a donc là de la souveraineté partagée (voir Jürgen Habermas, La Constitution de l’Europe, 2012 - Céline Spector, No Demos ? Souveraineté et démocratie à l’épreuve de l’Europe, Le Seuil, 2021- interview dans notre blog : Entretien avec Céline Spector. A propos de: « No Demos? Souveraineté et démocratie à l’épreuve de l’Europe » (Seuil, 2021) (chemins-publics.org)).

Certains estiment que ce partage affaiblit, et notamment affaiblit les Etats. On peut au contraire penser – c’était certainement l’idée d’Emmanuel Macron et de Jean-Claude Juncker- qu’il potentialise les souverainetés étatiques, en fait des souverainetés « augmentées » au gré de l’échelle européenne.

5°. La seconde idée-pilier est la suivante. Il est clair que, lorsqu’ils plaident pour une souveraineté européenne, Emmanuel Macron et Jean-Claude Juncker ont en tête une souveraineté externe, une souveraineté vis-à-vis du reste du monde. On sait quels sont leurs soucis essentiels : assurer l’indépendance de l’Europe unie sur le plan économique, mais aussi sur le plan diplomatique et celui de la défense.  Il s’agit notamment de mieux la protéger contre les concurrences déloyales que permettent les protections en matière de marchés publics et les aides d’Etat (d’où le Règlement du 19 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur). S’ils s’exprimaient aujourd’hui, la guerre en Ukraine leur ferait insister aussi sur l’organisation commune en matière de défense.

Cela dit, on se rend rapidement compte de ce que ces dimensions externes ne sont pas séparables d’éléments concernant la dimension interne d’une possible souveraineté européenne : Denys Simon, dans sa conclusion, plaide que « l’affirmation d’un nécessaire renforcement de la « souveraineté externe » de l’Union Européenne (est) corrélée… aux composantes « concrètes » de cette souveraineté, qui relèvent de la souveraineté interne ».  

Cette liaison nécessaire répond à deux logiques au moins. D’une part, la souveraineté de l’Union, dans la mesure où elle existe, est tributaire de la répartition des droits souverains entre elle et les Etats membres. La question essentielle, ici, est celle des relations entre les droits souverains transférés et les protections et projections externes souhaités par les avocats de la souveraineté européenne. Ce lien existe bien dans certains domaines : en matière de politique commerciale au travers du pouvoir qui est reconnu à l’Union de traiter au nom de l’ensemble des Etats membres, de même que dans ce qui est développé au sein de la politique commune de sécurité et de défense.

D’autre part, la souveraineté de l’Union est également tributaire du contenu démocratique de l’assemblage européen. Elle ne peut exister qu’en s’appuyant quelque part sur la volonté de peuples. Elle se fonde alors sur le partage entre l’Union et les Etats membres de certaines composantes essentielles de l’exercice de la démocratie (de certaines composantes essentielles de cette face de la souveraineté interne qui est dans la définition des modes d’exercice de la souveraineté) : la citoyenneté, le droit de vote et d’éligibilité. Même si le partage est limité (mais il recèle une croissante possibilité de « désasujettissement » de la citoyenneté des rattachements nationaux et territoriaux : Loïc Azoulai, La citoyenneté européenne, un statut d’intégration sociale, in Chemins d’Europe, Mélanges en l’honneur de Jean-Paul Jacqué, Dalloz, 2010, p. 1 – Juan Jose Solàzabal Etcheverria, La identidad constitucional europea, El Cronista del Estado Social y Democratico de Derecho, n°76, sept.2018, p. 24),  il n’en est pas moins la clef par laquelle les organes européens peuvent se dire défenseurs des peuples européens vis-à-vis de l’extérieur.  Ce qui confère leur légitimité ultime aux droits souverains que l’Union a reçus pour assurer la protection vis-à-vis de l’extérieur.

6°. Résumons. On peut sans doute admettre qu’il existe quelque chose que l’on peut appeler juridiquement « souveraineté européenne » et qui répond au projet politique de renforcement de l’intégration européenne autour de cette idée. Elle est faite d’un partage vertical et horizontal de certains droits souverains. Elle tire sa légitimité des racines que l’intégration européenne puise dans les mécanismes démocratiques nationaux. Ces deux séries d’éléments en définissent à la fois la substance et les limites.

C’est ce type de réponse relativiste et pragmatique qu’appelle la question de la définition juridique d’une « souveraineté européenne » en écho à l’intention politique. L’ouvrage dirigé par François-Vivien Guiot fournit tous les ingrédients nécessaires pour la forger. Il rend ainsi un service précieux à la réflexion sur cette question essentielle dans l’évolution de l’Union. On ne peut que souhaiter que les recherches qu’il a engagées soient prolongées.

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