Simplification réglementaire VII. Simplifier sans banaliser : la perspective italienne

Dans le débat lancé par Chemins Publics, plusieurs intellectuels et chercheurs ont déjà souligné la grande confusion réglementaire et les lourdes charges bureaucratiques qui pèsent sur les entreprises et les citoyens dans toute l’Europe, y compris en France, qui est également considérée dans de nombreux autres pays européens, à commencer par l’Italie, comme un modèle pour le système de codification à droit constant mis en place de longue date.

Dans toute l’Europe, la situation s’est également aggravée en raison de l’intensification de la production réglementaire de l’Union dans le but d’assurer un fonctionnement homogène du marché intérieur. Toutefois, cette évolution s’est traduite par une superposition des sources européennes et nationales, et non par le remplacement de ces dernières par les premières. De plus, en se méfiant de la loyauté des États membres, la législation européenne est beaucoup plus détaillée et omniprésente que la législation nationale qu’elle vise à remplacer ou à modifier.

En Italie, la situation est encore aggravée par certains facteurs politico-institutionnels spécifiques. L’instabilité politique, la faiblesse des gouvernements, la crise du Parlement, la capacité de pression des intérêts organisés, l’inefficacité des institutions de contrôle, les confusions dans la répartition des compétences entre l’État et les régions et les protagonismes jurisprudentiels ont alimenté une confusion croissante du cadre législatif et réglementaire et de son application concrète.  Depuis un certain temps, la complexité des textes réglementaires est ainsi devenue un frein important à la croissance économique, appelant un changement de paradigme vers la clarté et l’accessibilité. Il n’est pas nouveau de rappeler combien le poids d’une réglementation claire est important pour la compétitivité et la croissance du pays. L’ambiguïté réglementaire non seulement génère de l’incertitude, mais réduit la propension à investir, oblige à prendre davantage de dispositions de précaution et ralentit les processus de décision publics et privés.

Un groupe d’économistes a récemment estimé qu’une augmentation de 30 % de l’ambiguïté des lois italiennes entre 1990 et 2020 entraînerait une perte annuelle d’environ 30 milliards d’euros, soit 1,6% du PIB, et que si la qualité, en termes de clarté, de toutes les lois était au même niveau que la Constitution, le PIB serait supérieur de 15 points de pourcentage. Il s’agit d’un dommage énorme, qui appelle une réflexion profonde non seulement sur l’efficacité de la réglementation, mais aussi sur la culture juridique et administrative de notre pays. Même si elle comporte d’inévitables approximations, cette quantification souligne l’urgence de s’attaquer au problème de l’inflation réglementaire et de donner la priorité aux efforts de simplification. Ce mouvement est alimenté par la reconnaissance du fait que des réglementations complexes peuvent étouffer le dynamisme économique et créer des obstacles et des inégalités inutiles pour les entreprises. La simplification est également une question d’équité. Les réglementations obscures, contradictoires et incertaines affectent principalement ceux qui ont moins de ressources. La simplification est donc aussi une bataille pour une société moins injuste, pour égaliser les chances, redonner du temps et de la clarté. L’objectif est donc de créer un paysage juridique plus prévisible et plus navigable, de favoriser la confiance entre les acteurs économiques et d’encourager les investissements.

La production excessive et confuse de législation, souvent dictée par l’urgence politique et la pression d’intérêts organisés plutôt que par une conception organique, a généré un système labyrinthique dans lequel il est difficile de naviguer pour les citoyens comme pour l’administration publique. Il n’est pas rare que les nouvelles réglementations se chevauchent et coexistent avec les précédentes. Il suffit de dire qu’en Italie, de 1861 à 2021, plus de deux cent mille actes à valeur réglementaire ont été adoptés, tandis que moins de cent mille ont été abrogés. La production de la législation par le biais de décrets d’urgence et leur conversion ultérieure en loi est sans aucun doute le facteur le plus important de la complication réglementaire. Ici, dans l’obscurité qui entoure la préparation du décret-loi et ensuite dans le chaos qui caractérise les négociations pour son approbation parlementaire rapide, les solutions les plus confuses et contradictoires se cachent, malgré les tentatives de nettoyage préventif de la Présidence de la République, et les lois-dispositions se multiplient sans que les enjeux fixés jusqu’à présent par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle ne constituent une barrière valable. Parfois, paradoxalement, même la recherche obsessionnelle de la simplification peut conduire à une surréglementation et à un niveau supplémentaire de complication réglementaire. Le phénomène est bien connu : aux périodes d’intense production réglementaire succèdent des interventions de rationalisation et vice versa, dans une alternance qui produit rarement des résultats durables et qui trouve ses raisons dans la tentative d’apporter une réponse aux exigences et aux problèmes d’une société de plus en plus complexe et aux dangers qui ont perturbé l’équilibre mondial au cours des dernières années.

Pour autant, la better regulation est désormais un domaine d’étude établi au niveau européen. Le programme pour une meilleure réglementation de la Commission européenne et le programme ReFit ont déjà indiqué des outils concrets : consultation des parties prenantes, évaluations d’impact, transparence des procédures. En Italie aussi, ces principes ont été rappelés à plusieurs reprises, mais rarement appliqués de manière cohérente. Le problème n’est pas tant théorique que pratique : les bonnes intentions sont là, mais il manque une mise en œuvre systématique et une vision d’ensemble.

Simplifier n’est évidemment pas “simple”. Cela nécessite une connaissance approfondie de la matière, des appareils et des acteurs qui doivent l’appliquer. Une réalité de plus en plus complexe conduit trop souvent le législateur à la poursuivre avec l’illusion de pouvoir régler en détail tous les cas qui peuvent se présenter. Or, ceux-ci évoluent rapidement avec les changements technologiques, économiques et sociaux, rendant souvent inadéquate et vaine la tentative d’une réglementation complète et détaillée, laissant subsister des situations que le législateur n’a inévitablement pas pu envisager. L’effort, qui n’est pas négligeable, devrait plutôt consister à identifier les principes communs aux différents cas, afin de permettre à l’interprète de dériver la disposition nécessaire pour résoudre le cas en question.

C’est pourquoi il n’est pas facile de simplifier, mais c’est un objectif nécessaire.

“Je vous écris une longue lettre parce que je n’ai pas le temps d’en écrire une courte”, telle est la célèbre phrase prononcée par Blaise Pascal en 1656, en ouverture de l’une des plus connues de ses Lettres provinciales. Elle révèle que la recherche de la synthèse et de la clarté exige beaucoup plus d’étude et d’approfondissement, même en matière de législation, bien plus que de se “contenter” d’une discipline complexe de prétendus détails.

L’histoire italienne, elle aussi, bien avant les politiques européennes, est jalonnée de tentatives de réforme dans le sens de la simplification. Du rapport Giannini de 1979 au rapport Cassese de 1993, au PNRR, en passant par les interventions des années 1990 et 2000, il est frappant de constater que, tant d’années plus tard, le thème de la simplification reste toujours aussi actuel et urgent. Depuis des décennies, les gouvernements italiens, quelle que soit leur couleur politique, ont fait de la simplification réglementaire une priorité. Divers ministères ont été créés et nommés à cette fin, et d’innombrables réformes de simplification ont été promulguées avec la promesse de rationaliser la bureaucratie, de réduire le poids de la réglementation et de faciliter la vie des citoyens et des entreprises. Nous avons également assisté à des incendies spectaculaires d’anciennes lois. Cependant, les problèmes critiques demeurent : répartition inefficace des compétences, manque de culture organisationnelle, production excessive de réglementations, lois-disposition, et le sentiment général est que le système réglementaire italien reste l’un des plus complexes et faramineux au monde, un labyrinthe de lois, de réglementations, de circulaires et d’interprétations changeantes qui entravent la croissance économique, découragent les investissements étrangers et alimentent la corruption, ou du moins l’impression qu’elle est présente. Le rapport mondial 2020 de l’OCDE montre que l’Italie se classe 136e sur 140 pays en termes de poids de la réglementation.

La voie des mesures de simplification administrative visant à réduire les charges bureaucratiques et à rationaliser les processus décisionnels s’est également avérée semée d’embûches. L’efficacité de ces mesures fait l’objet d’un débat permanent. Si certaines mesures ont produit des résultats positifs en termes de réduction des délais et d’amélioration de l’efficacité, d’autres se sont révélées inadaptées. Des instruments tels que la déclaration certifiée de début d’activité, le guichet unique, la conférence des services ou la procédure de consentement silencieux, créés pour rationaliser les procédures, ont souvent généré davantage d’incertitudes et de nouvelles charges pour les citoyens et les entreprises, contrecarrant ainsi en partie la raison d’être même de ces réformes.

Le véritable défi n’est donc pas de réduire le nombre de règles, mais d’en améliorer la qualité. Simplifier, c’est clarifier, rendre les règles intelligibles, prévisibles, proportionnées. C’est aussi composer avec une réalité complexe, qui appelle des réponses articulées et non réductrices. La bonne réglementation est celle qui parvient à combiner le besoin de sécurité juridique avec la flexibilité nécessaire pour faire face à des situations en constante évolution.

Nous avons trop souvent été témoins de politiques de simplification symboliques, bonnes pour la communication politique mais inefficaces dans la réalité. Les “décrets de simplification”, qui se sont succédé pour tenter de relancer le pays en temps de crise, se sont révélés dépourvus d’une conception cohérente et incapables d’avoir un impact réel sur les actions de l’administration. Ces décrets ont en effet tendance à être complexes, hétérogènes et pleins de références externes, ce qui les rend difficiles à comprendre même pour les praticiens du droit. Même le “modèle de Gênes”, qui fait référence aux procédures simplifiées adoptées après l’effondrement du pont Morandi, a souvent été cité comme une réponse aux défis de la simplification. Cependant, ce modèle, exemple certes vertueux d’une réponse exceptionnelle à un événement tragique et calamiteux, ne peut être appliqué sans discernement à toutes les situations. Il en a été de même en France où, au lendemain de l’incendie, une loi exceptionnelle a été votée qui, grâce à des procédures simplifiées, a permis, dans des délais très courts, la restauration de la cathédrale Notre-Dame. Mais il ne faut pas chercher la simplification réglementaire dans les procédures d’urgence.    

Cette approche a souvent conduit à un résultat chaotique sans vision à long terme. Et lorsque l’analyse de l’impact potentiel et l’évaluation ex-post des résultats font défaut, le risque est de réformer ce que l’on n’a même pas eu le temps de tester.

Face à ce besoin de rationalisation, il n’est donc pas surprenant que la Commission chargée de rédiger le nouveau code des marchés publics, en vigueur depuis la mi-2023, ait indiqué la simplification comme l’”étoile polaire” qui a guidé ses travaux. Une simplification, cependant, dont l’objectif n’est pas quantitatif mais qualitatif. C’est pourquoi elle a impliqué non seulement des juristes, mais aussi des opérateurs économiques, des linguistes et des experts sectoriels.

Dans le même ordre d’idées, les politiques mises en œuvre par le gouvernement actuel témoignent d’un engagement renouvelé en faveur de la simplification, comme en témoigne tout d’abord la nomination d’un ministre chargé des réformes institutionnelles et de la simplification réglementaire. Ce dernier a commencé son travail de simplification en ordonnant l’abrogation de plus de 30 000 lois datant de l’époque pré-républicaine et en créant plusieurs tables techniques interministérielles dans le but de simplifier et de rationaliser les différentes réglementations sectorielles.

La numérisation, qui n’est pas une panacée universelle mais un allié important, joue également un rôle central. Mais la numérisation ne consiste pas seulement à passer de l’analogique au numérique. La véritable transformation exige de repenser les procédures, et non de les transposer simplement sur des plates-formes informatiques. Ce n’est qu’ainsi que l’administration pourra devenir une aide pour le citoyen, et non un obstacle.

L’intelligence artificielle appliquée à la réglementation, non pas pour remplacer le législateur, mais pour l’aider à identifier les contradictions, les redondances, les ambiguïtés, peut également soutenir le travail de codification et de simplification, suggérer des fusions, mettre en évidence les lacunes et contrôler l’efficacité de l’application des normes.

Il faut donc une approche réaliste qui mette de côté les promesses grandiloquentes pour se concentrer sur la gestion concrète de la complexité. Une gestion efficace de la réglementation nécessite l’implication active des parties prenantes : citoyens, entreprises, administrations, appareils et organisations de la société civile. La simplification ne peut être imposée d’en haut, elle doit être centrée sur les utilisateurs, sur ceux qui doivent vivre avec les conséquences de la réglementation, c’est pourquoi leur contribution est essentielle pour garantir que les règles sont pratiques, efficaces et proportionnées.

Il est nécessaire d’abandonner l’illusion d’une simplification d’un coup de baguette magique et de se concentrer sur une gestion consciente de la complexité, en sachant que simplification ne signifie pas banalisation ; une approche plus sophistiquée est nécessaire pour équilibrer les intérêts concurrents tout en continuant à poursuivre les objectifs environnementaux et sociaux que notre époque nous impose. Nous ne pouvons pas envisager d’éliminer la nécessité de réglementer ; le véritable défi de la simplification est donc de bien faire les choses, mieux que nous ne l’avons fait jusqu’à présent, de nous concentrer sur la qualité de règles claires qui confèrent certitude et stabilité à la loi.

Par conséquent, les législateurs devraient être prêts à adopter avec audace une approche plus souple et fondée sur des principes, en faisant confiance à la capacité des administrateurs et des citoyens à faire preuve d’un jugement sain. Il faut pour cela changer d’état d'esprit et passer d’une culture du contrôle à une culture de la confiance et de la coopération. La méfiance du législateur à l’égard de l’administration a conduit à l’adoption d’un nombre croissant de lois censées s’appliquer d’elles-mêmes, mais qui, en tentant de limiter le pouvoir discrétionnaire de l’administration, ont alourdi le système et l’ont rendu moins efficace, le parlement ayant tendance à outrepasser ses pouvoirs et à se substituer à l’administration. Et cette dernière à fuir les choix qui devraient au contraire être le cœur de l’administration, mais dans un cadre de règles qui soit, autant que possible, de principe et non illusoirement hyper-détaillé. C’est donc un cercle vicieux qu’il faut briser, en dépassant des phénomènes tels que la bureaucratie défensive, et en revenant à la valeur du pouvoir discrétionnaire. Il est évident que la combinaison de ces deux aspects est cruciale. En effet, si l’on ne légifère que sur des principes sans qu’il y ait en aval quelqu’un capable de régler la situation concrète, on risque de céder à une tendance à produire des règles générales, insuffisantes à elles seules pour régir une réalité complexe. En même temps, une discipline de principes suffisamment claire et précise pour guider l’AP est nécessaire pour éviter le risque d’une réglementation illusoirement auto-applicative de cas particuliers avec les résultats substantiellement nuisibles que nous avons indiqués ci-dessus.

C’est pourquoi nous devrions peut-être adopter une approche plus réaliste, peut-être moins ambitieuse dans les mots, mais plus concrète dans les actes. Car c’est bien de cela qu’il s'agit : ne pas simplifier pour simplifier, mais gouverner la complexité intelligemment, avec des règles compréhensibles, applicables, efficaces. Et qui, ensemble, guident le décideur qui, à son tour, ne doit pas reculer devant les choix qui lui incombent. C’est un travail patient et continu, qui doit impliquer les institutions, les opérateurs et les citoyens. Ce n’est peut-être qu’ainsi que la simplification cessera d’être un mythe irréalisable et deviendra une possibilité concrète d’améliorer nos économies.

En conclusion, la simplification ne doit pas être une promesse électorale, mais un processus technique, inclusif et continu, capable de s’adapter aux changements sociaux, économiques et technologiques. Seules des règles simples peuvent garantir l’efficacité de l’action administrative. Il faut donc abroger, éliminer, raccourcir, mais cela ne suffit pas ; il faut surtout ordonner les disciplines, les rendre plus intuitives et intelligibles grâce à une méthode et à un plan d’action clairs, avec la contribution de ceux qui, chaque jour, tentent de se dépêtrer de ces règles. Il ne suffit pas de moins légiférer, il faut mieux légiférer, avec vision, cohérence et capacité d’évaluation. L’espoir est que ce nouveau besoin de simplification ne reste pas, une fois de plus, au stade des promesses.

‍