Le printemps du droit administratif comparé

On observe une sorte d’explosion de la littérature de droit administratif comparé. Je repère pour ma part, depuis 2010 seulement, plus de vingt ouvrages parus  en français et dans les langues voisines. On en trouvera les références à la fin de ce texte .

Les limites de ce Blog ne me permettent pas de m’étendre sur les raisons qui expliquent cette explosion. Elles me paraissent tenir à la double prise de conscience de ce que les droits administratifs ont à traiter des questions largement communes et de ce qu’ils jouent un rôle de plus en plus stratégique dans les systèmes juridiques en tant que droits de la mise en œuvre concrète des politiques publiques et de la production des biens publics au quotidien.

Indépendamment de cet aspect, la production doctrinale récente nourrit abondamment notre réflexion à la fois sur la méthode du droit administratif comparé (I) et sur les objets auxquels il peut s’attacher (II).

I. La méthode

1°. Il me semble que l’approche générale qu’adoptent les auteurs dépend d’une conviction qu’ils ont ou qu’ils n’ont pas : de ce qu’entre les droits administratifs, existe une sorte de relation homothétique.

On peut adhérer à cette idée -c’est-à-dire penser que, d’une figure commune, les droits administratifs  tirent des formes différentes, parce que n’accordant pas la même importance aux différents objets- pour deux sortes de raisons, alternativement ou cumulativement. Parce qu’on pense que le droit administratif est une création typique de la modernité, ajusté aux exigences de l’Etat moderne. Ou/et parce qu’on pense qu’à l’époque contemporaine, il y a un tel degré de brassage entre les droits du fait de la globalisation que s’ensuit nécessairement une large symétrie des constructions : Marco d’Alberti (2019), notamment, consacre le premier chapitre de son ouvrage aux phénomènes de convergence entre les droits administratifs dans le contexte européen et global.

On peut en sens inverse estimer que les similitudes sont limitées, ou de façade et qu’entre les droits administratifs, existent en réalité des différences structurelles, liées à des choix historiques ou à des écarts culturels. Dans son « Administraciones publicas y Derechos administrativos », (2020), par exemple, Francisco Velasco Caballero plaide que, derrière l’existence universelle du droit administratif et l’apparente homogénéité de contenu, se perçoivent d’importantes différences fonctionnelles, qui sont à la mesure de la diversité de nos sociétés.

2°. Le fait de pencher pour l’une ou l’autre branche de l’alternative a -bien sûr !- des conséquences fortes sur l’approche adoptée par les différents auteurs et les différents ouvrages.

a) Les travaux valorisant l’idée de la diversité, de l’hétérogénéité des droits administratifs, suivent l’un ou l’autre des itinéraires suivants.

Les plus remarquables sont ceux qui cherchent à déceler de grands modèles. Comme le faisait remarquablement le classique « Droit administratif des Etats européens » (Presses Universitaires de France, 2006), dans lequel Michel Fromont distinguait le « groupe français », le « groupe allemand », le « groupe mi-français, mi-allemand et le « groupe britannique ». Dans sa première partie, le monumental « Oxford Handbook of Comparative Administrative Law » (Peter Cane, 2021) distingue les traditions anglo-américaine, française, germanique, chinoise et moyenne-orientale. “Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States” (René Seerden, 2012) est constitué de chapitres nationaux consacrés aux droits administratifs français, allemand, néerlandais, britannique et américain, auxquels s’ajoute un développement sur le droit administratif européen.

A cette réflexion sur les modèles, on peut rattacher « Administrative Proceedings in the Habsburg Succession Countries » (Zbigniew Kmieciak, 2021), qui compare les droits administratifs de l’aire d’influence historique autrichienne : outre celui de l’Autriche, ceux de la Croatie, de la République Tchèque, de la Hongrie, de l’Italie, de la Pologne,  de la Serbie, de République Slovaque, de la Slovénie. Ainsi que «  The Changing Administrative Law of an EU Member State. The Italian Case” (Domenico Sorace, 2021), qui situe les évolutions du droit administratif italien dans un cadre comparatif européen.

Aux recherches inspirées par la conviction de la diversité des droits administratifs, on peut relier celles qui consistent dans des enquêtes sur les bases historiques de ces droits. Comme celles, portant sur une dizaine de systèmes nationaux que l’on trouve dans« The Administrative State » (Armin von Bogdandy, 2017). Ou celle, située au niveau européen, à laquelle se livre Spyridon Flogaitis dans « The Evolution of Law and the State in Europe » (2014). Ou, au niveau mondial celui-là, l’échantillon présenté dans la première partie de « Comparative Administrative Law » (Susan Rose-Ackerman,  2010).

L’analyse de l’ancrage des droits administratifs est parfois recherchée au travers d’investigations relatives à leur articulation avec le reste du droit public national ou à leurs liens avec le contexte socio-économique : comme, par exemple, dans  l’ »Oxford Handbook of Comparative Administrative Law » (Peter Cane, 2021) et dans « Comparative Administrative Law » (Susan Rose-Ackerman,  2010).

b) Les travaux plutôt inspirés par l’idée d’une convergence des droits administratifs se situent autour de trois axes majeurs.

Certains partent à la recherche des composantes structurelles communes aux droits administratifs. Cette démarche est suivie de façon caractéristique dans un actuel projet « Coceal », visant à cerner le noyau commun aux droits administratifs européens (Giacinto della Cananea, 2020).

D’autres s’efforcent de conduire des analyses historiques transversales, sur la base de la conviction selon laquelle les différents droits administratifs ont eu à connaitre des évolutions parallèles, notamment à l’époque contemporaine – en raison des phénomènes de libéralisation, de décentralisation, de globalisation… -. On trouve des analyses de ce type, notamment dans « The Administrative State » (Armin von Bogdandy, 2017) et dans « Comparative Administrative Law » (Susan Rose-Ackerman,  2010).

La conviction selon laquelle, fondamentalement, tous les droits administratifs sont confrontés aux mêmes problèmes est enfin traduite de façon caractéristique dans les travaux qui les comparent au travers d’une grille systématique de concepts, considérés comme des éléments structurels communs. Cette démarche occupe la plus grande part de l’ »Oxford Handbook of Comparative Administrative Law » (Peter Cane, 2021).

II. Les objets

Toutes ces distinctions déterminent un esprit dominant des différents travaux,  qui a des effets sur les objets sur lesquels se concentrent les analyses : sur les « portes d’entrée » qu’elles empruntent pour effectuer la comparaison. De ce point de vue-là, il me semble que les travaux ici répertoriés suivent trois voies dominantes.

1°. La première consiste à considérer comme facteurs premiers, de nature à éclairer les aspects les plus importants du droit administratif considéré, les principes généraux, les bases constitutionnelles, les concepts de base.

Exemplaire de cette démarche est le « Diritto amministrativo comparato » de Roberto Scarciglia (2020), qui réussit le tour de force de donner des indications sur les droits administratifs de plus de 50 pays (y inclus Cuba, la Corée du Nord, la Somalie !....) autour d’une batterie constante d’éléments : un peu d’histoire, les sources, la procédure administrative, les contrôles et recours.

L’ « Oxford Handbook of Comparative Administrative Law » (Peter Cane, 2021), quant à lui, fait tourner dans sa Partie IV la comparaison autour de six concepts de base : administrative power, separation of powers, rule of law, accountability, public/private, democracy.

Actuellement, le projet « Coceal », déjà évoqué, concentre son attention comparative sur la dialectique principes généraux/ règles sectorielles.

2°. Le deuxième type de démarche consiste à comparer les droits administratifs autour de »grands blocs » de questions tenues pour communes.

Ici, le haut du pavé a longtemps été tenu par les analyses comparant les contentieux administratifs: que l’on songe à ce classique qu’est « Le contrôle juridictionnel de l’administration. Etude de droit administratif comparé », par Roger Bonnard (1934). La question reste un axe important des comparaisons : en témoignent, par exemple, le case-book « Judicial Review of Administrative Action », piloté par Chris Backes et Mariolina Eliantonio (2019), comme « The Nature of Inquisitorial Processes in Administrative Regimes. Global Perspectives » (Laverne Jacobs, 2013) ;

Dans la période récente, l’attention a tendu à se diriger vers un autre chapitre consacré, celui de la procédure administrative. Dans la foulée du colloque 2012 de l’Association Internationale de Droit Comparé, des analyses internationales ont porté d’abord sur la codification de la procédure administrative (Jean-Bernard Auby, 2014), puis sur l’ensemble des questions de base qui se rapportent à celle-ci (Jean-Bernard Auby, 2016). Un ouvrage récent concentre son attention  sur le « due process » dans les systèmes européens (Giacinto della Cananea, 2020).

Les analyses comparatives se dirigent maintenant vers des sujets qui sont « classiques » mais dans lesquels elles ne s’aventuraient pas trop parce que ces sujets sont conceptualisés de manière différente ici et là. Dans le domaine des contrats publics, un pas en avant important a été le « Droit comparé des contrats publics/ Comparative Law on Public Contracts », dirigé par Rozen Noguellou et Ulrich Stelkens (2010). La recherche comparative sur la responsabilité administrative a reçu récemment une impulsion avec « Tort Liability of Public Authorities in European Laws », dirigé par Giacinto della Cananea et Roberto Caranta (2020).

3°. Une troisième démarche possible consiste à opérer l’analyse comparative sur des objets concrets, des mécanismes ou des situations concrets qui peuvent se rencontrer dans tous les droits administratifs.

Cette approche rejoint parfois la précédente, en abordant par des biais concrets des sujets « classiques ». C’est ce que font le case-book « Judicial Review of Administrative Action », déjà mentionné (Chris Backes, 2019) dans le domaine du contentieux, comme « Joint Public Procurement and Innovation », dirigé par Gabriella Racca et Christopher Yukins (2019) dans celui des contrats publics.

D’autres thèmes concrets affleurant dans les travaux récents sont, par exemple, celui de la corruption et des conflits d’intérêt (Jean-Bernard Auby, 2014), ou celui des régulations, qu’explore l’ouvrage dirigé par Francesca Bignami et David Zaring (2018).

Je me contente ici de quelques exemples, car naturellement, on trouve ici et là un nombre assez important de travaux comparatifs portant sur tout un éventail de questions spécifiques : organisation territoriale, urbanisme, démocratie administrative, etc…. Il est impossible, et il serait d’ailleurs inutile de les lister ici.

Références

Karine Abderemane, Antoine Claeys, Elise Langelier, Yseult Marique et Thomas Perroud, Manuel de droit comparé des administrations européennes, Bruylant, 2019

Marco d’Alberti, Diritto amministrativo comparato. Mutamenti dei sistemi nazionli e contesto globale, Il Mulino, 2019

Jean-Bernard Auby (dir.), Codification of administrative procédure, Bruylant, collection « Droit administratif/ Administrative Law », 2014

Jean-Bernard Auby et Thomas Perroud (dir.), Corruption and conflicts of interest. A comparative law approach, Edward Elgar, 2014

Jean-Bernard Auby (dir.), Droit comparé de la procédure administrative/ Comparative Law on Administrative Procédure, Bruylant, collection « Droit administratif/ Administrative Law », 2016

Chris Backes et Mariolina Eliantonio, Cases, Materials and Texts on Judicial Review of Administrative Action, Hart, coll. “Ius Commune Casebooks for the Common Law of Europe”, 2019

Francesca Bignami et David Zaring (dir.), Comparative Law and Regulation, Edward Elgar Publishing, 2018

Armin von Bogdandy, Peter Huber et Lena Marcusson (dir.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, C.F.Müller (les volumes 3, 4 et 5, respectivement publiés en 2010, 2011 et 2014, sont consacrés au droit administratif)

Armin von Bogdandy, Peter Huber et Sabino Cassese (dir.), The Administrative State, Oxford University Press, coll. “The Max Planck Handbooks in European Public Law”, 2017

Giacinto della Cananea, Il nucleo comune dei diritti amministrativi in Europa. Un’introduzione, Editoriale Scientifica, 2020

Giacinto della Cananea et Roberto Caranta (dir.), Tort Liability of Public Authorities in European Laws, Oxford University Press, coll. “The Common Core of European Administrative Laws”, 2020

Giacinto della Cananea et Martina Conticelli (dir.), Rule of Law and Administrative Due Process in Europe. Trends and Challenges”, Editoriale Scientifica, 2020

Peter Cane, Herwig Hofmann, Eric Ip et Peter Lindesth (dir.), The Oxford Handbook of Comparaive Administrative Law”, Oxford University Press, 2021

Roberto Caranta et Anna Gerbrandy (dir.), Traditions and Change in European Administrative Law, Europa Law Publishing, 2011

Peter Cane, Herwig Hofmann, Eric Ip et Peter Lindseth (dir.), The Oxford Handbook of Comparative Administrative Law, Oxford University Press, 2021

Spyridon Flogaitis, The Evolution of Law and the State in Europe. Seven Lessons, Hart Publishing, 2014

Herwig Hofmann et Russell Weaver (dir.), Transatlantic Perspective on Administrative Law, Bruylant coll. « Droit administratif/ Administrative Law” , 2011

Lavergne Jacobs et Sasha Baglay (dir.), The Nature of Inquisitorial Processes in Administrative Regimes, Ashgate, 2013

Zbigniew Kmieciak (dir.), Administrative Proceedings in the Habsburg Succession Countries, Wolters Kluwer, 2021

Francesca di Lascio  (dir.), Il diritto amministrativo dei paesi europei, Editoriale Scientifica, 2016

Giulio Napolitano, Introduzione al diritto amministrativo comparato, Il Mulino, 2020

Rozen Noguellou et Ulrich Stelkens (dir.), Droit comparé des contrats publics/ Comparative Law on Public Contracts, Bruylant, coll. « Droit administratif/ Administrative, Law », 2010

Gabriella Racca et Christopher Yukins, Joint Public Procurement and Innovation. Lessons Across Borders, Bruylant, coll. « Droit administratif/ Administrative, Law », 2019

Susan Rose-Ackerman, Peter Lindseth et Blake Emerson (dir.), Comparative Administrative Law, Edward Elgar Publishing, 2017

Roberto Scarciglia, Diritto amministrativo comparato, G.Giappichelli Editore, 2020

René Seerden (dir.), Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States, Intersentia, 2012

Domenico Sorace, Leonardo Ferrara et Ippolito Piazza (dir.), The Changing Administrative Law of an EU Member State. The Italian Case, Springer, 2021

Francisco Velasco Caballero, Administraciones publicas y Derechos administrativos, Marcial Pons, 2020

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