Simplification règlementaire XIII. La simplification normative

I. Le rôle du CNEN

Composé de 36 membres dont 27 représentants des élus nationaux et locaux, le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) rend des avis sur les projets de texte législatifs et règlementaires créant ou modifiant une norme applicable aux collectivités territoriales. Il a un rôle de vigie même s’il n’est que consultatif et n’embrasse qu’une partie du domaine normatif. Par ses délibérations, il s’efforce de limiter les excès et de dénoncer les engrenages normatifs qui paralysent l’action publique.

Au sein de cette institution, nous constatons un accroissement du nombre de dispositions législatives. Or, les textes de loi sont un facteur déterminant, faisant fluctuer de manière notable le nombre de textes soumis à l’examen de l’instance. En effet, certaines lois suscitent de nombreux textes règlementaires d’application. Cette inflation normative presque ininterrompue se mesure au nombre de textes que le CNEN examine, avec une moyenne de 300 textes par an depuis 2009.

II. Des lois trop bavardes et trop détaillées

Depuis une vingtaine d’années, les lois se sont considérablement étoffées. On veut tout prévoir, tout encadrer, ce qui traduit une société de défiance généralisée. On règlemente dans les moindres détails la vie quotidienne, jusqu’au plus petit village. Ce phénomène a pour conséquence des lois mal appliquées, qui entraînent des normes règlementaires et qui génèrent une complexité insupportable. Or, la sobriété législative est une qualité essentielle du droit. Comme le rappelait le Conseil d’État dans son rapport de 1991 sur la sécurité juridique, « Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite ».

A titre illustratif, la loi dite « climat et résilience » de 2021 comporte 305 articles. Certains de ses nombreux articles font l’objet d’une mise en œuvre par voie règlementaire. Cette application règlementaire n’est toujours pas achevée et le CNEN continue d’être saisi de textes nouveaux.

La norme est aussi demandée par les citoyens eux-mêmes. Nous voulons collectivement une société à risque zéro. Les faits divers peuvent ainsi, dans l’émotion, provoquer des dispositions législatives aux lourdes conséquences.

Par exemple, suite au décès tragique d’une petite fille accueillie dans une micro-crèche de Lyon, Jean-Christophe Combe, le ministre des Solidarités, de l’Autonomie et des Personnes handicapées, a demandé une mission à l’IGAS sur « la qualité de l’accueil et la prévention de la maltraitance dans les crèches ». Après cela, la loi dite « plein emploi » de 2023 a accueilli la création du service public de la petite enfance (SPPE) dans ses articles 17 et 18. Ces deux dispositions adoptées pour réagir au drame de Lyon ont suscité 6 décrets pour lesquels le CNEN a été saisi pour avis. Cet exemple permet de mettre en lumière deux défauts dans la production de normes. D’une part, ces dispositions ont été adoptées à la suite d’un évènement, sans aucune analyse de ce qui existe déjà ni de réflexion à long terme. La communication médiatique autour de la loi oblige les autorités publiques à produire de nouvelles normes. Le professeur G. Carcassonne dénonçait ce type de motivation en affirmant que « tout sujet d’un ‘vingt heures’ est virtuellement une loi »^[1]. D’autre part, les dispositions législatives et règlementaires viennent complexifier une politique publique mise en œuvre par le bloc communal et les départements, dans des conditions jugées satisfaisantes et adaptées à la diversité des situations locales.

Enfin, si le gouvernement a sa part de responsabilité dans l’inflation normative par ses projets de lois et ses mesures règlementaires, le Parlement est aussi responsable par son rôle dans l’élaboration de la loi. En effet, le nombre d'articles entre le dépôt et la promulgation des projets et des propositions de lois est un indicateur pertinent pour mesurer l’action des parlementaires sur la construction des normes. Selon les chiffres du SGG^[2], il y a eu 435 articles initialement déposés pour 1142 promulgués en 2022. En 2023, ce sont 583 articles de lois déposés pour 1302 promulgués. Enfin, en 2024, 515 dispositions législatives ont été promulgués pour 261 déposées. Ainsi, les projets et propositions de lois doublent de volume entre leur dépôt au Parlement et leur promulgation. Si le Parlement doit préserver son rôle central dans l’élaboration de la loi, les parlementaires doivent faire preuve de davantage de retenue dans leur action sur la construction des normes.

III. Un constat partagé par tous

L’inflation normative et ses conséquences sur les collectivités territoriales et les citoyens sont unanimement dénoncées par les différentes autorités. Les rapports du Conseil d’État en 2006 sur la sécurité juridique et la complexité du droit et en 2016 sur la simplification et la qualité du droit soulignaient cette multiplication des normes.

Par ailleurs, à l’initiative de Mme Gatel et aujourd’hui de M. Delcros, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat organise chaque année des assises de la simplification. Ces assises sont l’occasion pour les autorités politiques et administratives d’échanger sur l’inflation normative et de présenter des pistes pour simplifier les normes. Lors de la troisième édition des assises de la simplification, j’avais rappelé que la cause principale de l’inflation normative était la législation nationale.

Enfin, M. Rebsamen a lancé le 28 avril 2025 le Roquelaure de la Simplification qui réunissait des élus et le Gouvernement. Cette réflexion a été l’occasion de souligner que les collectivités territoriales avaient vu leurs marges de manœuvre se réduire sous le poids de réglementations parfois inadaptées ou redondantes, au prix d’un surcoût important pour les finances publiques comme pour le service aux citoyens. Cet évènement a permis une restitution des travaux de la mission Ravignon sur le coût des normes.

Ainsi, le constat de normes trop abondantes et trop complexes est partagé par tous. Néanmoins, depuis que je préside le CNEN, je constate que les initiatives de simplification sont encore trop rares. Si le CNEN dispose d’une compétence pour évaluer le stock de normes applicables aux collectivités territoriales, il n’est pas en capacité de mettre en œuvre pleinement cette compétence.

IV. Les pistes de simplification

Plusieurs pistes pourraient être explorées pour limiter cette inflation normative et, à terme, engager une simplification des normes.

D’abord, il est urgent de s’astreindre à une sobriété législative. La législation nationale demeure le principal facteur d’inflation normative dans notre pays. Ainsi, il convient de limiter la longueur et la précision des projets et propositions de loi. En d’autre termes, il faut respecter la lettre de l’article 34 de la Constitution de 1958 qui dispose que « la loi fixe les règles » et « détermine les principes fondamentaux ». Dans les domaines de compétence des collectivités territoriales, seules des lois cadres ou d’orientation devraient adoptées, laissant des marges d’application et d’adaptation locale.

En outre, un usage plus fréquent du mécanisme de « délégalisation » permettrait de mieux faire respecter la frontière entre la compétence du législateur et celle du pouvoir règlementaire. Ce processus fonctionne bien avec une jurisprudence relativement accommodante du Conseil constitutionnel.

Egalement, si la simplification normative suscitera des normes, elle ne pourra produire des effets que par des lois de simplification thématiques et circonscrites. La simplification ne peut être mise en œuvre dans des « grandes lois générales ».  Elle ne peut s’inscrire que dans un travail de long terme avec une réelle volonté des pouvoirs publics. La proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement déposée par le député H. Huwart s’inscrit dans cette volonté de simplifier le corpus de règles applicable à un domaine circonscrit.

Enfin, il convient de garantir une liberté d’action aux collectivités territoriales en donnant du corps au pouvoir règlementaire local. En effet, l’article 72 al 3 de la Constitution de 1958 dispose que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités … disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». Ce pouvoir règlementaire local est un vecteur d'acceptabilité et d'efficacité en permettant de traiter opportunément la diversité des situations locales. Or, de trop nombreux décrets « nationaux » encadrent trop strictement les compétences des collectivités locales. Ce phénomène s’explique par un sentiment de défiance du bloc central à l'égard des élus locaux. Il est urgent de renforcer la confiance de l’Etat envers les collectivités territoriales, conformément à l'esprit de la décentralisation.

^[1] G. Carcassonne, « Penser la loi », revue Pouvoirs n° 114, 2005

^[2] Indicateurs de suivi de l’activité normative du SGG, Édition 2025

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