Le système territorial français pourrait-il évoluer vers le fédéralisme ?

1°. Ces derniers temps, quelques voix se sont élevées pour souhaiter une évolution du système territorial français vers le fédéralisme. Le fait le plus étonnant est ceci : un sondage réalisé par l‘IFOP en août 2025 faisait apparaitre que 71 % des Français étaient  favorables à une telle évolution. (Décentralisation, identité territoriale, revendications... Le régionalisme français à l'épreuve du temps - Ifop Group)

Cette envolée plus que décentralisatrice, soutenue par quelques politiques et notamment Jean-Louis Borloo (Borloo, 2022 – voir également ; Berkovicz, 2025 ) surprend au premier abord, tant le système français est aux antipodes d’un système fédéral et devrait, à l’évidence, subir de considérables changements pour se rapprocher d’un tel système.

Mais la réalité est que, dans l’hexagone, nous mesurons en général assez mal la distance technique et politique qui nous en sépare : de l’idée fédérale, la mystique de la Révolution de 1789 nous a légué une vision aussi simpliste qu’elle reste viscéralement hostile chez l’immense majorité des Français.

C’est sur le débat sous-jacent qu’on voudrait ici donner quelques indications très schématiques, sans entrer dans de trop complexes considérations sur la théorie du fédéralisme (on trouvera quelques références pour aller plus loin à la fin de ce texte).

2°. Pour qu’on ait une organisation fédérale il faut que le système ait un caractère pluri étatique : dans une telle organisation, en effet, les composantes du plus haut niveau en dessous de l’Etat central se voient reconnaitre le statut d’Etats, chacune possédant sa constitution, son parlement, son gouvernement (voire son système judiciaire propre comme aux Etats-Unis).

Dans le cas français, si on voulait aller vers le fédéralisme, la mutation en Etats fédérés concernerait vraisemblablement les régions. On ne voit pas bien quelle autre solution pourrait être retenue, à moins de créer un échelon territorial nouveau : mais il faudrait alors faire un sérieux ménage dans l’écheveau actuel.

Il faudrait ensuite que les composantes que l’on aurait choisi d’ériger en composantes du système fédéral soient dotées d’un pouvoir législatif concurrent du pouvoir législatif fédéral. Il faut y insister : un pouvoir réellement législatif, pas seulement règlementaire comme cela est dit ici et là. Cela signifierait que, dans certaines matières, la loi serait faite par les parlements régionaux et non par le parlement national (fédéral).

Au-delà de ces aspects, essentiels sur les plans juridique et symbolique à la fois, un élément juridico-politique de grande importance dans le fédéralisme est qu’il suppose une vision pluraliste de la chose commune, de l’intérêt public, un point de vue assez éloigné de celui qui nous est familier : une vision dans laquelle il est admis que les exigences de l’intérêt public varient en fonction des contextes locaux.

Cela implique une acceptation profonde de la différenciation territoriale -à l’intérieur de principes communs, que les constitutions fédérales imposent toujours-. Or, on sait combien notre culte de l’égalité nous rend réticents à en admettre l’idée même : quelque part, l’identité des institutions locales et de leurs moyens d’action nous parait encore être une garantie nécessaire de l’égalité entre les citoyens quel que soit le lieu où ils vivent.

3°. Faire évoluer le système français vers le fédéralisme supposerait donc d’accepter que l’Etat englobe des entités ayant aussi la nature d’Etat : encore une fois, ce pourrait être, selon toute vraisemblance, les régions, dans leur configuration actuelle ou plus ou moins remodelées.

Cela supposerait que certaines matières soient réservées au législateur régional : le Parlement national ne serait plus compétent pour les régler. Dans la réalité, il est vrai, les parlements fédéraux conservent souvent des compétences qui leur permettent d’encadrer les législations des Etats fédérés par certains principes fondamentaux, au moins dans certains domaines. Mais cela n’empêche pas les législateurs fédérés de disposer de leurs zones d’autonomie.

Cela supposerait nécessairement aussi que les régions disposent d’une grande liberté -sous le contrôle des juges- pour mettre en œuvre leurs politiques.

Un point très sensible serait le suivant. Dans un système fédéral, nécessairement, les Etats fédérés ont une certaine autorité sur les collectivités territoriales situées en dessous : en général, elles en règlementent le fonctionnement, elles les contrôlent.

Notre principe d’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre volerait nécessairement en éclat, en tous les cas dans les rapports entre les entités fédérées -les régions- et les institutions locales situées en dessous.

4°. On voit quelle énorme distance nous sépare du fédéralisme. Nous sommes sur une autre face de la planète des institutions étatiques, en tous les cas nous en sommes bien éloignés sur un certain nombre de points essentiels.

Pour autant, nous savons bien que notre système territorial n’est pas monolithique. Au contraire, nous le voyons extrêmement dispersé, éclaté en une multitude d’entités, à commencer par la pléthore de communes (près de 34875 au 1° janvier 2025 : nos amis espagnols et italiens, qui en ont les uns et les autres environ 8000, trouvent que cela fait beaucoup trop !...).

Notre architecture territoriale est fortement dispersée et on peut dire à la fois verticalement et horizontalement.

Elle l’est verticalement en raison du nombre de niveaux superposés (au-dessous de l’Etat, quatre échelons :  régions, départements, intercommunalités, communes) et surtout, en raison de l’absence de toute hiérarchie entre ces différents niveaux.

Elle l’est horizontalement en raison du nombre de collectivités à chaque échelon : à tout le moins, pathologiquement, au niveau communal.

Il est important de comprendre que cette double dispersion ne joue pas en faveur de la décentralisation. Au contraire ! L’émiettement des institutions locales a pour conséquence que l’Etat est appelé à la rescousse dès qu’un problème dépasse un certain niveau de difficulté.

Elle a aussi pour conséquence que les institutions d’Etat ont constamment la part belle face aux institutions locales, qu’elles dominent de la tête et des épaules. Et ceci en dépit du fait que beaucoup de services déconcentrés de l’Etat se sont étiolés, comme ces puissances qu’étaient autrefois les directions départementales de l’équipement. Il est vrai qu’en contrepartie, ces derniers temps, les préfets reçoivent à foison des pouvoirs leur permettant de s’immiscer directement dans les politiques locales !

A la vérité, l’état actuel de dispersion -horizontale et verticale- du système territorial ne conduit à aucune structuration qui permette à un bon niveau de produire des politiques publiques locales. En tous les cas, il ne joue aucunement en faveur de l’autonomie locale.

5°. Une ouverture fédérale serait-elle concevable ? Etant donné tout ce à quoi elle impliquerait de renoncer (en dehors de ce qui vient d’être énuméré, il y aurait à transformer le Sénat en une seconde chambre fédérale, représentant les entités fédérées, et elles seules), on peut penser qu’elle ne pourrait prendre place que dans un moment un peu révolutionnaire^[1].

L’assertion mérite cependant d’être accompagnée de quelques nuances.

La première est que, paradoxalement, notre système territorial abrite déjà des situations qui se rapprochent de l’organisation fédérale : elles concernent la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie, territoires qui, tous deux, selon des modalités partiellement différentes, possèdent le pouvoir d’émettre des « lois du pays » (même si, sur leur nature réellement législative, il y a débat : voir Jacques Ferstenbert, François Priet, Paule Quilichini et Armelle Treppoz, n°249 et 269).

La deuxième est qu’il n’y a pas une voie unique d’accès au fédéralisme : les Etats fédéraux sont fort différents les uns des autres. Certains sont assez centralisés (l’Autriche). Ils sont plus ou moins symétriques ou asymétriques : en ce sens que les entités fédérées sont faites sur le même modèle, ou bien ont des statuts différents. Ils organisent différemment les rapports entre le centre et les entités fédérées dans la mise en œuvre des politiques publiques : le fédéralisme allemand, comme on le sait, repose sur le principe selon lequel les politiques décidées au niveau fédéral sont mises en œuvre par les länder (Anne Jacquemet-Gauché, n°188 s.- ce type de fédéralisme est dit coopératif, il s’oppose au modèle dual : Philippe Lauvaux et Armel Le Divellec, 2015, n°76 ). Un large éventail de choix est donc ouvert à l’approche du système fédéral.

La troisième est qu’à l’époque contemporaine, sont apparus des Etats qui, sans être carrément fédéraux, se rapprochent des systèmes fédéraux par la reconnaissance de législateurs régionaux, l’acceptation très large de la différenciation, la hiérarchisation des collectivités. Deux sont proches de nous, il s’agit de l’Espagne et de l’Italie. Dans ces deux pays, notamment, les compétences législatives dans certains domaines sont pleinement exercées au niveau infra étatique : par les régions en Italie, par les communautés autonomes en Espagne.

Cela signifie que si l’on se décidait à réfléchir à une évolution fédérale du système français, de nombreuses options seraient ouvertes, de nombreuses possibilités offertes, y compris si nous prenions le temps de scruter les systèmes voisins, avec lesquels les contacts sont faciles.

Serait-ce suffisant pour apaiser les craintes qu’une telle perspective nourrirait certainement en abondance ? Dans les chaos politiques actuels, on ne peut jurer de rien.

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Quelques références

Ugo Amoretti et Nancy Bermeo, Federalism and Territorial Cleavages, The John Hopkins University Press, 2004

Jean-Bernard Auby, La décentralisation 40 ans après : un désastre, in 40 regards sur 40 ans de décentralisation, sous la direction de Florence Crouzatier-Durand et Mathieu Touzeil-Divina, Editions L’Epitoge, 2022, p.299 : Les territoires comme lieux d’inscription du bien commun, Transversalités, n°168, janvier-mars 2024, pp. 19-33

Gregory Berkovicz, Libérons nos provinces, Manuel pour transformer la France en République fédérale, L’Archipel, 2025

Jean-Louis Borloo, Pour une France fédérale, L’Archipel, 2022

Jacques Ferstenbert, François Priet, Paule Quilichini et Armelle Treppoz, Droit des collectivités territoriales, Dalloz, 3° éd. , 2024

Anne Jacquemet-Gauché, Droit administratif allemand, PUF, 2022

Philippe Lauvaux et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, PUF, 4° éd., 2015

Félix Mathieu (dir.), Le fédéralisme comparé : une approche pluraliste, Presses de l'Université de Laval, 2025

Stephen Tierney, Le contrat fédéral : une théorie constitutionnelle du fédéralisme, Presses de l'Université de Laval, 2025

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^[1] Ce n’est à l’évidence pas dans une telle direction que l’on s’achemine si l’on en croit les annonces faites par le gouvernement dans la foulée de l’intervention du Premier Ministre au Congrès des Maires le 20 novembre 2025. Il n’est apparemment rien envisagé d’autres que des mesures de simplification.

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