La consolidation des pouvoirs présidentiels par les voies du droit. Quel bilan de la première année du second mandat du Président Donald Trump ?

Les mésusages du droit constitutionnel libéral

Les positions du Président Trump attirent l’attention de la communauté internationale et semblent attester de son manque de considération pour le droit positif et le principe de primauté du droit (rule of law). Ce principe suppose en effet, dans la tradition juridique anglo-américaine, d’imposer à tout individu, qu’il soit gouvernant ou gouverné, de se soumettre au droit positif. Chacun doit se conformer à des prescriptions générales et impersonnelles, sans subir les caprices et l’arbitraire des dirigeants. Il s’agit de bâtir, selon la formule consacrée, un gouvernement du droit et non des hommes^[1] : le droit et sa garantie ne fluctuent pas selon le bon vouloir des gouvernants. Quand l’opposition à D. Trump scande le slogan « No King above the Law », elle rappelle que la Révolution américaine s’est précisément construite en opposition à la monarchie britannique et à la concentration du pouvoir. Dans cette perspective, le pouvoir politique ne réside pas dans une personne ou une institution particulière, mais dans le peuple lui-même, qui en délègue l’exercice à ses représentants élus, lesquels ne disposent que de pouvoirs par nature limités^[2].

La présidence Trump met partiellement à l’épreuve cette conception de la place qu’occupe le droit dans la culture juridique américaine par une interprétation extensive des pouvoirs présidentiels en principe délimités par l’article II de la Constitution fédérale. S’il s’attache à inscrire formellement ses décisions dans le cadre du droit positif, son attitude pose la question de l’usage du droit – et plus spécifiquement du langage du droit constitutionnel – comme instrument stratégique au service d’une finalité politique : celle de de la concentration du pouvoir. Autrement dit, sous l’apparence d’une conformité au droit constitutionnel, il étend de manière substantielle son autorité en affaiblissant les contrepouvoirs. Sa présidence entre ainsi en tension avec le projet constitutionnel qui est au fondement de la République américaine. Dans une démocratie libérale comme les États-Unis, le pouvoir politique doit être juridiquement limité, pour préserver la liberté politique et les droits individuels. La Constitution des États-Unis organise en ce sens un système de séparation et d’équilibre des pouvoirs, communément désigné par la notion de checks and balances. Pour prévenir toute concentration excessive de l’autorité, les Pères fondateurs ont d’abord agi sur un plan horizontal. Le Gouvernement fédéral est divisé en trois branches : le Congrès, l’Exécutif (avec à sa tête le Président des États-Unis) et le Judiciaire. Chacune, par principe, est spécialisée dans l’exercice d’une fonction ; mais la Constitution ne consacre pas de séparation rigide : le système institutionnel repose sur l’existence de mécanismes de contrôle réciproque et sur l’absence de spécialisation fonctionnelle absolue. La limitation du pouvoir s’opère, ensuite, sur un plan vertical par le biais du fédéralisme. Il suppose de partager la souveraineté entre le Gouvernement fédéral et les États fédérés : selon la Cour suprême, l’« atome de la souveraineté » a bel et bien été divisé^[3].

La pratique du pouvoir par D. Trump s’inscrit en rupture avec cet héritage historique, tout en se comprenant dans une dynamique plus ancienne de renforcement de l’Exécutif.

Prolonger le renforcement des pouvoirs présidentiels

Il n’est pas le premier Président, loin de là, à œuvrer au renforcement des pouvoirs présidentiels^[4]. Les présidences de W. Wilson (1913-1921), F. D. Roosevelt (1933-1945) et R. Nixon (1969-1974) témoignent déjà d’une tendance structurelle à l’expansion des pouvoirs présidentiels. Ces évolutions ont donné naissance à ce que l’historien du droit A. M. Schlesinger Jr décrit comme une « présidence impériale »^[5]. Les Présidents auraient déployé des stratégies pour agir au-delà de l’équilibre institutionnel dessiné par la Constitution formelle : ils exploiteraient les imprécisions de la Constitution écrite pour étendre leur autorité. Dans cette optique, la structure de la Constitution et son esprit supposeraient que ces Présidents exercent un ensemble de pouvoirs qui ne leur sont pas expressément délégués mais dont ils jouiraient en raison de la nature des fonctions présidentielles. Comme les Pères fondateurs auraient souhaité mettre en place une présidence énergique et autonome, la fonction exécutive incomberait au seul Président^[6].

Le Président Trump suit cette logique en déployant, sans que cela soit entièrement nouveau, des pouvoirs que la Constitution n’institue pas formellement mais qui seraient inhérents à sa fonction. Par exemple, le Président peut refuser de communiquer certaines informations sensibles au Congrès ou aux juridictions – pouvoir dont D. Trump fait usage dans le cadre de l’enquête congressionnelle sur l’attaque du Capitole. Également, le Président peut adopter des décrets présidentiels pour diriger les agences fédérales – ce que D. Trump fait de manière très active au début de son second mandat pour mettre en œuvre rapidement sa politique^[7]. D. Trump va plus loin : il dit contrôler entièrement la branche exécutive, en prenant appui sur la théorie de l’exécutif unitaire. Selon lui, il pourrait nommer^[8] et révoquer librement les directeurs des agences fédérales de régulation. Cette question a fait l’objet d’un contentieux récent devant la Cour suprême. Celle-ci a admis, de manière provisoire, que le Président pouvait révoquer de manière discrétionnaire les directeurs des agences fédérales participant à l’exercice du pouvoir exécutif. Le Congrès ne pourrait ainsi plus exiger du Président qu’il justifie d’un motif légitime pour révoquer les directeurs des agences indépendantes, qui ne pouvait auparavant pas être un simple désaccord politique avec le Président. La Cour suprême semble donc aujourd’hui encline à donner une portée constitutionnelle à la théorie de l’exécutif unitaire^[9].

D. Trump bouleverse, bien au-delà de cette logique, la pratique du pouvoir aux États-Unis.

Bouleverser la pratique du pouvoir à des fins illibérales

D. Trump refond la pratique du pouvoir, ce qui atteste de la montée en puissance de dérives illibérales aux États-Unis.

En premier lieu, il instrumentalise certaines de ses fonctions constitutionnelles à des fins privées ou partisanes^[10] : le FBI et le département de la Justice deviennent des outils de vengeance face à l’opposition ; les financements fédéraux un moyen de répression des universités qui ne se conforment pas à sa ligne politique. En contrepoint, il gracie les individus condamnés pour leurs actes en lien avec l’assaut du Capitole.

En second lieu, le Président choisit de mettre en œuvre des lois fédérales anciennes^[11] pour lutter contre l’immigration illégale au travers de sa police de l’immigration (ICE) et du déploiement de la garde nationale^[12], pour autoriser le profilage racial dans les contrôles d’identité, pour détenir les étrangers en situation irrégulière à Guantanamo ou pour expulser, sans respecter la procédure habituelle, des ressortissants vénézuéliens vers le Salvador. Cette évolution n’est que partiellement soumise aux contrôles habituellement institués à l’égard du Président. D’abord, aux États-Unis, la responsabilité politique du Président prend avant tout la forme d’une responsabilité démocratique devant les citoyens américains appelés à l’élire par la voie du suffrage universel indirect. Or, le garde-fou que peuvent représenter les prochaines élections présidentielles est limité pour D. Trump : il ne pourra en toute hypothèse pas être réélu pour un troisième mandat en application du Vingt-deuxième Amendement de la Constitution fédérale. Ensuite, la Cour suprême, si elle ne souhaite pas accorder de blanc-seing à l’Administration Trump, a facilité cette transformation. Composée de neuf juges – dont trois ont été nommés par D. Trump lors de son premier mandat -, elle a jugé en 2024 que les actes accomplis par un Président dans l’exercice de ses fonctions, pendant la durée de son mandat, étaient couverts par une immunité pénale presque absolue^[13]. La Cour suprême a de surcroît été vigilante pour ne pas paralyser l’action présidentielle lorsqu’elle a été saisie de recours en urgence l’année dernière. Cette tendance se confirmera-t-elle ? Deux décisions récentes permettent de douter du fait que la majorité conservatrice de la Cour soit entièrement soumise au Président. D’une part, concernant les droits de douane ordonnés par D. Trump, la Cour a admis que le Président ne pouvait pas ordonner de telles taxes sur l’importation de produits étrangers, car cette compétence relève du seul Congrès qui n’en a pas délégué l’exercice au Président par la loi mise en œuvre la présidence^[14]. Si le Président dispose de la compétence de « réglementer l’importation de tout bien », ce pouvoir de réglementation n’inclut pas le pouvoir de décider unilatéralement d’imposer des droits de douane^[15]. D’autre part, la Cour suprême a confirmé la décision des juridictions inférieures qui avaient interdit le déploiement de la garde nationale dans l’Illinois^[16]. Le Président a agi sans base légale suffisante, en ne démontrant pas l’existence de circonstances exceptionnelles qui justifieraient l’intervention militaire pour faire exécuter le droit fédéral. Les autorités des États fédérés restaient donc compétentes en la matière. La Cour s’assure ainsi du respect des compétences respectives du Congrès et des États fédérés face à l’interprétation maximaliste de ses compétences par le Président Trump, en se fondant sur les checks and balances. Elle a cependant, en parallèle, fragilisé le contrôle des juridictions fédérales inférieures^[17].

Les élections de mi-mandat prévues en novembre 2026 seront un rendez-vous politique important. Provoqueront-elles un affaiblissement du Parti républicain pour l’instant largement structuré autour de la personnalisation du pouvoir par D. Trump ?

^[1] É. Zoller, « Rule of Law », in D. Alland et S. Rials (Dir.), Dictionnaire de la culture juridique, PUF (2010), p. 1378-1380, p. 1378; J. Raz, « The Rule of Law and Its Virtue », The Authority of Law. Essays on Law and Morality, 2nd ed., Oxford University Press (2009), p. 210-229, p. 212; J. Waldron, « The Rule of Law and The Importance of Procedure », Nomos, 2011, vol. 50, p. 3-31.

^[2] É. Zoller, Introduction au droit public, 2e éd., Précis, Dalloz (2013), p. 129-130.

^[3] U. S. Term Limits, Inc. v. Thornton, 514 US 779 (1995), p. 838 : « Les pères fondateurs divisèrent l’atome de la souveraineté. ». Dans le même sens, voir McCulloch v. Maryland, 17 US (4 Wheat.) 316 (1819), p. 410 : « En Amérique, les pouvoirs de souveraineté sont divisés entre le gouvernement de l’Union et ceux des États. Ils sont chacun souverains en ce qui concerne les buts confiés à l’un et jamais souverains en ce qui concerne les buts confiés à l’autre. » Pour un approfondissement, v. É. Zoller, « Aspects internationaux du droit constitutionnel. Contribution à la théorie de la fédération d’États », RCADI, t. 294 (2002), p. 41-166.

^[4] Sur ce point, voir S. Rials, « Régime “congressionnel” ou régime “présidentiel” ? Les leçons de l’histoire américaine », Pouvoirs, n° 29, 1984 ; aussi, É. Zoller, Histoire du gouvernement présidentiel aux États-Unis, Dalloz, 2011.  

^[5] A. Schlesinger, The Imperial Presidency, Houghton Mifflin, 1973. Rééd. 1989, 2004.

^[6] Deux dispositions constitutionnelles confient au Président le soin d’exécuter fidèlement les lois (la « vesting clause », Article II section 1 ; et la « take care clause », Article II section 3).

^[7] Sur les executive orders, voir S. Benzina, « Les executive orders du président des États-Unis comme outil alternatif de législation », Jus Politicum, 2018, n° 21 ; et S. Benzina, « La présidence impériale ou les premiers executive orders de Donald Trump », JP Blog, 13/02/2025 [en ligne].

^[8] M. Laporte ; « Donald Trump peut-il constitutionnellement contourner l’approbation du Sénat pour nommer les membres de son Cabinet ? », Club des juristes, 20/12/2024 [en ligne].

^[9] M. Laporte, « Le pouvoir de révocation des directeurs d’agences indépendantes de régulation aux États-Unis. Quel avenir pour les agences indépendantes ? Commentaire de la décision Donald J. Trump v. Gwyne A. Wilcox (605 U.S. __ (2025)) », JP Blog, 21/07/2025 [en ligne].

^[10] Pour le détail, voir M. Michaut, « La présidence autocratique. Chronique de droit des États-Unis d’Amérique (année 2025) », à paraître à la RDP.

^[11] Notamment l’Insurection Act (1807) et l’Alien Enemies Act (1798).

^[12] M. Michaut, « Le pouvoir du Président des États-Unis de déployer les forces armées sur le territoire national. À propos du mémorandum signé par Donald Trump le 7 juin dernier. », JP Blog, 17/07/2025 [en ligne].

^[13] M. Michaut, « L’arrêt Trump v. United States (2024) sur l’immunité du Président des États-Unis (I) : La transformation de la présidence américaine », JP Blog, 29/08/2024 [en ligne] ; et « L’arrêt Trump v. United States (2024) sur l’immunité du Président des États-Unis (I) : Une décision au service des intérêts de Donald Trump », JP Blog, 30/08/2024 [en ligne].

^[14] International Emergency Power Act, 1977.

^[15] Learning Resources, Inc. v. Trump et Trump v. V.O.S. Selections, Inc., 20/02/2026, 607 U.S. ___ (2026) ; voir I. Fassassi, « La décision de la Cour suprême sur les droits de douane éloigne l’idée d’une institution totalement inféodée au président », Le Monde, 24/02/2026 [en ligne] ; également A. Kallergis, « États-Unis : le pouvoir douanier est-il une “question majeure” ? À propos de l’arrêt de la Cour suprême Learning Resources Inc. v. Trump », JP Blog, 18/03/2026 [en ligne].

^[16] Trump v. Illinois, 607 U.S. __ (2025); voir A. Howe, “Supreme Court rejects Trump’s effort to deploy National Guard in Illinois”, SCOTUS Blog, 23/12/2025 [en ligne].

^[17] J. Jeanneney, « Par sa décision, la Cour suprême affaiblit les rares contre-pouvoirs susceptibles de contraindre Donald Trump », Le Monde, 29/06/2025 [en ligne].

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