Simplification réglementaire XIV. Norme concertée, norme simplifiée : l’exemple des normes locales

Ces dispositions ne sont, cependant, pas contradictoires. Ainsi que l’exposait C. Eisenmann, la décentralisation « ne peut jamais affecter l’activité normatrice suprême des normes pour une collectivité et ses éléments ; elle ne peut commencer qu’à une activité normatrice seconde »^[1]. Il en résulte que si la loi ne peut émaner que du Parlement, les collectivités territoriales peuvent en revanche exercer un pouvoir règlementaire pour l’exercice de leurs compétences, y compris d’application des lois qui les encadrent^[2]. La conciliation des principes d’unité et de libre administration des collectivités se résout ainsi par la « vocation » qui leur est reconnu de « prendre les décisions pour l’ensemble des compétences » (art.72.2C) qu’elles peuvent le mieux exercer.

Pour autant, dans un État jacobin - qui assimile égalité et unité - la tentation de la norme est irrésistible. La loi devient bavarde et le règlement se transforme en « élément de centralisation administrative, de subordination hiérarchique de l’autorité locale »^[3]. L’État compense ainsi la suppression de la tutelle par un encadrement normatif croissant, au point d’arriver au « paradoxe d’une décentralisation qui supporte le droit accru de l’État où se programme la réduction des règlementations locales »^[4].

Les premières alertes, au début des années 2000, ne sont cependant pas restées sans réponse. La révision constitutionnelle de mars 2003 a ainsi créé les conditions d’une décentralisation partielle de l’élaboration des normes encadrant les compétences locales, en autorisant les collectivités à déroger temporairement à la loi ou au règlement par l’expérimentation législative ou règlementaire, et en favorisant le renvoi au pouvoir réglementaire local d’application des lois par la consécration explicite de ce pouvoir (art. 72.4 et 3 C). Toutefois, la réforme est restée largement inappliquée : dans un État fortement centralisé, le renvoi à un pouvoir normatif local demeure un échec par impensé étatique, par crainte de perdre la maitrise de la norme, ou par crainte irraisonnée de l’éclatement de la République.

En revanche, la pratique démontre que la concertation de l’État avec les collectivités territoriales constitue un terreau bien plus fertile, dans la mesure où elle est organisée pour s’articuler parfaitement avec la culture administrative de l’État. Il est en effet édifiant de constater que l’association des collectivités à l’élaboration de la norme par la voie de la proposition est un échec complet (I) alors que l’association des élus locaux au processus normatif, par étatisation du dialogue, est un succès porteur d’avenir (II).

I. L’échec des méthodes décentralisées de concertation relatives à l’élaboration de la norme

Si on exclut l’Outre-mer dont le pouvoir normatif peut être important (sans que cela ne conduise à une réflexion plus générale…), la maitrise de la norme législative et réglementaire par l’État est respectivement totale et quasi-totale.

Pourtant, dès le statut accordé à la Corse en 1991, l’association des collectivités à l’élaboration de la norme aurait pu être domestiquée. En effet, la loi avait accordé à l’Assemblée de Corse le droit d’être consultée sur les projets de textes la concernant, et le droit d’adresser au Premier ministre des propositions de modifications législatives et réglementaires de ses compétences, de son organisation et de son fonctionnement. Cette possibilité aurait pu constituer l’opportunité d’apprendre à concerter la norme, et même d’insuffler une culture de son évaluation a posteriori puisque ces propositions constituaient des retours de terrain. Tel ne fut pas le cas : alors que l’Assemblée de Corse a usé une quarantaine de fois de son pouvoir de proposition, sur plusieurs années, elle n’a obtenu que deux réponses négatives… et trente-huit absences de réponse^[5]. On peine à comprendre un tel comportement, aussi peu respectueux de la loi qui avait créé ce dispositif.

La piste des relations tendues entre l’État et la Corse ne tient plus depuis que le dispositif a été étendu par la loi Notre^[6] au profit des régions, et par la loi 3DS^[7] au profit des départements : ces collectivités peuvent saisir le Premier ministre de propositions de modifications de la loi et du règlement ayant le même objet, ou portant sur une demande de différenciation en cas de différences de situation. Le Président des chambres parlementaires doit être également saisi des demandes qui portent sur la loi, les exécutifs locaux étant ainsi autorisés à saisir le Parlement pour la première fois. Il est d’ailleurs regrettable que les chambres, et notamment le Sénat, n’aient pas recouru à leur liberté d’organiser une procédure de traitement de ces propositions. Il n’en demeure pas moins qu’une procédure de saisine des autorités normatives compétentes a été organisée, et précisée par circulaire^[8].

L’assemblée de la région Île-de-France a alors délibéré, en septembre 2023, sur 45 propositions dont elle a saisi l’État conformément à la loi. Or, comme la Corse, elle n’a jamais reçu aucune réponse, le rapport annuel du gouvernement sur les suites données aux propositions, prévu par la loi, n’ayant jamais non plus été rédigé.

Si la différenciation continue d’effrayer, en France, il semble que l’explication soit ailleurs : cette procédure n’est pas compatible avec la culture administrative de l’État, ce dernier n’ayant jamais réussi à concevoir les collectivités comme des interlocutrices qui pourraient jouer dans le même camp que lui. La collectivité est l’altérité - presque la partie adverse - ainsi que le démontre le rapport de l’IGA sur le pouvoir de dérogations préfectorale : l’administration centrale souhaite conserver « le monopole de l’édiction et d’interprétation de la norme » et considère que le Préfet pourrait faire preuve de « faiblesse » face aux demandes locales de dérogation^[9].

En l’état actuel de la culture administrative française, l’initiative décentralisée de la norme est condamnée à l’échec.

En revanche, l’étatisation des procédés de concertation sur la norme semble avoir bien mieux réussi en quinze ans, qu’en quarante ans de décentralisation.

II. Le succès de l’étatisation de la concertation de la norme avec les collectivités territoriales : l’avenir du CNEN et de la simplification normative

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), qui a succédé à la commission consultative des normes^[10] est un organe de l’État, hébergé en ses locaux. Il est composé de 23 élus locaux, représentants chaque strate de collectivités territoriales (y compris démographiques) et d’EPCI à fiscalité propre, de 4 représentants du Parlement et 9 de l’exécutif étatique.

Il est consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier, pour les collectivités et leurs établissements, des projets de textes réglementaires ou de lois créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. Il émet également, à sa demande, un avis sur les projets d’acte de l’Union européenne ayant le même objet. Le Président d’une assemblée parlementaire peut, en outre, lui soumettre une proposition de loi (sauf si son auteur s’y oppose…), ou un projet ou une proposition de loi adoptée par l’autre assemblée. Le Conseil dispose aussi d’un pouvoir d’auto-saisine qui peut lui permettre de s’emparer de tout projet de normes techniques résultant d’activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier pour les collectivités et leurs établissements. Il est enfin compétent pour se prononcer sur le stock des textes relatif aux collectivités, et il peut être saisi d’une demande d’évaluation des normes réglementaires qui sont déjà en vigueur, par le Gouvernement, les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat et par les collectivités et leurs établissements.

Les avis rendus par le CNEN sur les projets de règlements ou de loi concernés sont publiés au Journal officiel, et ceux portant sur les projets de loi initiaux sont annexés à l’étude d’impact de ces projets.

Il ne s’agit cependant pas d’une ‘‘concertation vitrine’’, elle est au contraire révolutionnaire.

En effet, alors que le Conseil constitutionnel interdit à la loi, au nom du principe de séparation des pouvoirs, de fixer un simple délai de réponse au Premier ministre à une demande qui lui est adressée, l’avis défavorable du CNEN contraint le gouvernement à lui présenter un nouveau projet, modifié, ou au moins des informations complémentaires en vue d’une seconde délibération du CNEN.

Ces dispositions sont absolument inédites en droit constitutionnel français, et on doit s’en réjouir. En faisant du CNEN une autorité d’État et en l’hébergeant au ministère de l’Intérieur, en dépit de sa composition très majoritairement locale, il en a fait un rouage de l’État qui non seulement permet de donner cette force juridique à ses avis (puisque c’est une obligation d’autorité administrative étatique à autorité exécutive), mais également de bénéficier d’une écoute et d’une légitimité parfaites.

Ainsi, le CNEN a eu un impact majeur à de nombreuses occasions, comme s’agissant du décret n°2023-1208 sur les parcs de stationnement extérieurs, en poussant le gouvernement à corriger la « grande complexité juridique » du projet par la simplification du calcul des superficies et l’allègement de contraintes (Séance du 8/06/2023).

Il a même élargi son influence en signant une charte de simplification avec le Sénat en 2023, et plus récemment avec l’Assemblée nationale en 2026.

La naissance d’une culture de négociation des normes est ainsi rendue possible, même s’il aurait été préférable que l’administration centrale apprenne à ériger les collectivités en interlocuteurs valables.

Nous proposons, par conséquent, qu’il soit chargé d’un contrôle de proportionnalité qui dépasse celui de l’impact technique et financier : le rapport Manderlkern le présentait comme un principe faisant obligation à la norme de ne comporter que les mesures strictement nécessaires à la réussite de l’objectif poursuivi. Inspiré du droit de l’Union européenne, la proportionnalité est un principe de subsidiarité.

Le CNEN devrait également être saisi de plein droit des propositions de loi concernées.

Il parait également nécessaire d’élargir sa saisine en modifiant l’article 2 de la loi 3 DS : les départements et régions (et pourquoi pas les communes ?) devraient lui adresser pour avis leurs propositions de différenciation et d’adaptation, qu’il transmettrait lui-même au Premier ministre. Il pourrait aussi interroger l’État sur l’avancée du traitement des demandes, son rapport annuel en faisant état. Cela renforcerait considérablement les chances d’obtenir au moins une réponse.

Enfin, un approfondissement de ses moyens permettrait au CNEN de se saisir du stock des normes, ce que le gouvernement a commencé à faire en mettant à sa disposition des inspecteurs de différents corps d’Etat^[11].

La bonne nouvelle est, en effet, qu’il n’est plus seul dans sa lutte : le gouvernement s’y attelle aujourd’hui réellement. Outre le fameux méga décret^[12], deux autres devraient être publiés en 2026 selon la ministre F. Gatel^[13]. Quant au projet de loi de simplification, il s’annonce d’une très grande utilité concrète, même s’il peut apparaitre comme un catalogue de petites mesures.

La « chasse aux normes », pour reprendre les propos de la ministre, semble ainsi ouverte. Elle nécessite de se poursuivre notamment par la création, dans chaque ministère, de commissions de simplification chargées de travailler chaque année sur un domaine (transport, formation professionnelle …, initiative que nous avons appelées maintes fois de nos vœux en audition parlementaire et devant l’Inspection Générale de l’administration).

Bibliographie

-G. CHAVRIER, Le pouvoir normatif local, enjeux et débats, L.G.D.J., coll. syst., 2011, 182 p.

-G. CHAVRIER, L’action du Conseil national d’évaluation des normes et son avenir, Rapport public d’activité, 202, pp.

-C. GROULIER, A propos de l’interprétation facilitatrice des normes, RDP, 2015/1, pp. 205 à 225

-P. MONTALIVET, H. MOYSAN, Élections municipales 2026 : la qualité du droit local en question, Dossier, JCPA, 2 mars 2026, n°9

^[1]  Centralisation et décentralisation, L.G.D.J. 1948, p.161

^[2]  Cons. Const., Déc n°2001-454 DC,17 janvier 2002

^[3] C. Eisenmann, préc. note 1

^[4] J. Caillosse, Le savoir juridique à l’épreuve de la décentralisation, Annuaire des collectivités locales, 1988, p.20.

^[5] Les institutions particulières de la Corse : « Le constat, les évolutions nécessaires », session de l’Assemblée de Corse des 26 et 27 septembre 2013

^[6] L.2015-991, art. 1

^[7] 2022-217, art. 2

^[8] https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45396?origin=list

^[9] https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/289986.pdf

^[10] L.2013-921, 17 octobre 2013

^[11] Discours de F. Gatel au colloque coorganisé par le Conseil d’État et le CNEN, Normes et collectivités territoriales : quels défis ? 10 avril 2026  

^[12] D.2026-117, 20 février 2026

^[13] Id.

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